Tras la crisis financiera de 2007-2008, la macroprudencia surgió como palabra de moda entre políticos, reguladores, académicos y diversos actores del sector financiero. La idea detrás de dicha moda fue rescatar una terminología acuñada en 1979 por el Comité Cooke, predecesor del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS en inglés) del Banco de Pagos Internacionales, que pretendía impulsar el análisis del impacto sistémico de riesgos asociados con instituciones financieras específicas, a fin de garantizar la estabilidad económica (Clement, 2010). De esta manera, el objetivo principal del desarrollo de políticas macroprudenciales era la promoción de la solidez y seguridad del sistema financiero, así como del sistema de pagos sujeto a regulación (BIS, 1986). De manera más reciente, la crisis financiera asiática de 1997 fue también un momento de impulso para este nuevo viejo concepto.

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La trayectoria de la macroprudencialidad ha sido accidentada debido a la preexistencia de una preferencia por la supervisión de actores estratégicos en detrimento de una visión holística de los sistemas financieros. Bajo esta óptica regulatoria microprudencial fueron forjados los acuerdos de Basilea I y II. Estos acuerdos buscaban asegurarse que los bancos tuviesen niveles adecuados de capital para enfrentar pérdidas potenciales producto de sus líneas de inversión y negocio (Baker, 2013).

En su renacimiento posterior a la crisis de las hipotecas subprime, la macroprudencialidad se erigió como un complemento eficaz de a la antigua visión regulatoria microprudencial en la prevención de tales situaciones financieras. Las lecciones de la crisis de 2007-2008 muestran que la supervisión hasta ese momento no había desarrollado mecanismos adecuados de monitoreo para los riesgos sistémicos, aquellos no dependientes de la estrategia de diversificación de riesgo de un banco, que podían desencadenar en retiros masivos de depósitos bancarios en un corto plazo (Borio, 2009).

Desde una óptica política, este debate técnico en su superficie devino en el clamor popular contra los bancos y facilitó la introducción de regulación financiera más severa, el aumento significativo en el nivel de reservas bancarias y reclamos populistas que pretendían reducir el tamaño e importancia de ciertos bancos considerados como preponderantes. Basilea III se convirtió en el arquetipo global de la macroprudencialidad para los reguladores financieros alrededor del mundo. Sin embargo, el consenso post-subprime comienza a resquebrajarse desde diversos frentes con importantes consecuencias para el rumbo de la economía global a 6 años de la introducción de dicho acuerdo.

Desde la perspectiva de las lecciones aprendidas, ha trascendido que tal vez no aprendimos bien. En una crítica temprana hecha en 2009, el economista Gary Gorton señalaba que el riesgo sistémico de pánico bancario en la crisis de 2007-2008 no afectó al sector bancario tradicional, pero sí al sector de banca en la sombra (shadow banking). Dicho sector surgió en la década de 1980 y está dominado por intermediarios financieros diversos, como los fondos de cobertura (hedge funds), vehículos de inversión estructurados (SIV), fondos de mercados de capital, fondos ángeles, crowdfunding y fondos de capital de riesgo, entre otros. El sector de banca en la sombra no está sujeto a las regulaciones bancarias, pero sí realiza operaciones de préstamo similares que se han convertido en el principal proveedor de fondos de corto plazo para la banca tradicional desde la década de 1990.

La evidencia es contundente. Primero, la escasez de crédito sólo se manifestó en 2008, casi un año después del inicio de la crisis hipotecaria. Segundo, ningún banco en el sector tradicional sufrió un pánico en 2008 como producto del retiro de depósitos por personas, como solía ocurrir en Estados Unidos previo a la adopción del seguro federal de depósitos en 1933. Sin embargo, el pánico que causó la falta de crédito en 2008 fue producto del retiro de fondos en el sector de banca en la sombra llevando a la banca tradicional a la situación escabrosa de carecer de dinero disponible a corto plazo, resultando así en la intervención del gobierno. Sorprendentemente, ni reguladores ni académicos habían considerado el papel del sector de banca en la sombra en el sistema financiero y Basilea III tampoco refleja apropiadamente esta realidad debido al énfasis puesto en la banca tradicional como fuente de riesgos macroprudenciales.

Desde la perspectiva regulatoria, las grietas en el concepto de la macroprudencia también se hacen evidentes. La explicación de Gorton fue aceptada por B.S. Bernanke, ex gobernador de la Reserva Federal, en dos discursos clave en 2009 y 2012. No obstante, la acción regulatoria orientada hacia dicho sector debió esperar a la constitución del Financial Stability Oversight Council (FSOC, en inglés) bajo el Acta Dodd-Frank de 2010. Sólo hasta 2013 se incluyó por primera vez a tres aseguradoras en la lista de instituciones financieras sistémicamente importantes (SIFI en inglés) bajo la categoría de instituciones no bancarias (PwC, 2013).

En la primavera de 2014 se esperaba que ciertos administradores de activos de inversión (asset managers ) fueran listados bajo la misma categoría que las aseguradoras, pero el FSOC y la U.S. Securities and Exchange Comission (SEC en inglés) optaron por regular los productos financieros en lugar de las instituciones (PwC, 2014a, 2014b).

De esta manera, Estados Unidos ha jugado un papel contradictorio. A nivel internacional es un gran paladín de estándares macroprudenciales muy estrictos para la banca tradicional. Sin embargo, su regulación macroprudencial doméstica ha sido laxa con el sector de banca en la sombra. Al mismo tiempo, dichas políticas macroprudenciales para la banca tradicional han llamado la atención de observadores, ya que han tenido como blanco particular a los bancos extranjeros con licencia operativa en el sistema financiero estadounidense como UBS, HSBC, Barclays, Deutsche Bank, Crédit Suisse, BNP Paribas, y Santander. Por otro lado, los grandes bancos estadounidenses no han sufrido sanciones equiparables pese a infracciones similares y sí han logrado consolidar una posición preponderante en mercados extranjeros—como el europeo—en los últimos años (Goodhart & Schoenmaker, 2016). La percepción de un terreno desnivelado de juego a favor de Estados Unidos comienza a ganar adeptos a pesar de la gran cruzada populista contra los bancos de la senadora demócrata Elizabeth Warren.

Frente a esta situación, no es sorprendente que la macroprudencia comience a sufrir embates políticos importantes. El jueves 29 de septiembre de 2016, el recién estrenado vicepresidente de la Comisión Europea para la estabilidad financiera, servicios financieros y la unión de mercados de capital, Valdis Dombrovskis, realizó declaraciones trascendentales con referencia al proceso de revisión de Basilea III, que resultará en nuevos lineamientos denominados peyorativamente por sus críticos como Basilea IV.

En corto, Dombrovskis señalaba que las nuevas revisiones del Comité de Basilea amenazaban con aumentar de manera significativa los requerimientos de reservas bancarias en un intento por establecer un estándar uniforme de reservas bancarias a nivel internacional (Guarascio, 2016). Aunque bajo la óptica macroprudencial esto puede ser juzgado como un objetivo deseable, el impacto de un estándar internacional de reservas bancarias no sería materializado de igual manera en los diversos sistemas financieros domésticos que interactúan a nivel global. Sistemas financieros como el japonés, el canadiense o el europeo que no poseen un sector de banca en la sombra tan importante como el estadounidense, el británico o el chino se enfrentarían a una escasez de crédito considerable debido al alto nivel de reservas bancarias exigido por las políticas macroprudenciales de los nuevos lineamientos de Basilea III.

En un primer vistazo, la escasez de crédito podría fácilmente ser caracterizada como una preocupación banal frente a otras prioridades en la agenda internacional, como el cambio climático, el desempleo juvenil, la crisis de refugiados o el bajo crecimiento económico generalizado. Sin embargo, si Lawrence Summers (2016) está en lo correcto y nos encontramos en la era de la estagnación secular, el acceso al crédito es clave para desarrollar una economía dinámica, inclusiva y baja en carbono en el siglo XXI. Las revisiones que se realizarán a Basilea III para fines de 2016 son trascendentales.

Si el enfoque macroprudencial continúa alentando una visión general que inste a la creación de sectores de banca en la sombra sin supervisión adecuada y reduzca la disponibilidad de crédito en el sector bancario tradicional, es posible que pronto nos encontremos en una reencarnación de la crisis financiera de 2008. Una situación como esa implicaría que no se logren siquiera cubrir los niveles de inversión negociados en el Acuerdo de París de la COP 21, por citar un ejemplo concreto.

Frente a este desafío, Eugene Ludwig (2016), Contralor de la Moneda en la administración de William Clinton, ha instado a la creación de un modelo regulatorio de “tipos semejantes, tamaños semejantes, obligaciones regulatorias semejantes” para que instituciones financieras en la banca tradicional y la banca en sombra sean monitoreadas más efectivamente. Otra alternativa se vislumbra en la adopción de los denominados marcos regulatorios limitados (regulatory sandboxes) que comienzan a utilizarse para incentivar a las startups en el ecosistema digital. No obstante, ambas soluciones llaman a un escrutinio más detenido de los ecosistemas financieros que provea verdaderas lecciones de la crisis financiera de 2007-2008 y no sólo chivos expiatorios aceptables políticamente. En el corto plazo, podemos esperar que los reguladores en el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria determinen para fines de 2016 que no es apropiado llevar la macroprudencia al límite en su concepción actual.

Samuel Segura Cobos es internacionalista, doctorante y asistente de investigación en el Centro de Finanzas y Desarrollo del Institut de Hautes Études Internationales et du Développement en Ginebra, Suiza.


Referencias

Baker, A., (2013), “The New Political Economy of the Macroprudential Ideational Shift,” New Political Economy,18 (1), 112-139.

Bernanke, B. S., (2009), “Speech at At the Federal Reserve Bank of Kansas City’s Annual Economic Symposium, Jackson Hole, Wyoming,” Board of Governors of the Federal Reserve.

Bernanke, B. S., (2012), “At the Russell Sage Foundation and The Century Foundation Conference on ‘Rethinking Finance,’ New York, New York,” Board of Governors of the Federal Reserve.

BIS, (1986), Recent Innovations in International Banking, Report prepared by a study group established by central banks of the G10 countries, Basel, October (Promisel Report).

Borio, C., (2009), “The Macroprudential Approach to Regulation and Supervision,” VoxEU.

Clement, P (2010) “The term ‘macroprudential’: origins and evolution,” BIS Quarterly Review, Marzo, pp.59-67.

Gorton, G., (2010), “Questions and Answers About the Financial Crisis,” U.S. Financial Crisis Inquiry Commission.

Goodhart, C. & Schoenmaker, D., (2016), “The Global Investment Banks are Now All Becoming Americans: Does that Matter for Europeans?Journal of Financial Regulation, 2(2), 163-181.

PwC, (2013), “Nonbank SIFIs: FSOC proposes initial designations-more names to follow,” US Financial Services Regulatory Practice, Junio 2013.

PwC, (2014a), “Nonbank SIFIs: No solace for US asset managers,” US Financial Services Regulatory Practice, Febrero 2014.

PwC, (2014b), “Asset managers: FSOC stands down, SEC stands up,” US Financial Services Regulatory Practice, Noviembre 2014.

Guarascio, F., (2016), “Planned global banking rules not balanced,” Reuters, September 29.

Ludwig, E., (2016), “Unregulated Shadow Banks Are a Ticking Time Bomb,” American Banker, Marzo 15.

Summers, L., (2016), “The Age of Secular Stagnation: What it is and What to do about it,” Foreign Affairs.