En 2013, México redescubría el hambre y le declaraba la guerra. La estrategia de combate llegó a cambiar el énfasis de la política nacional, de la guerra contra el narcotráfico —perdida desde hace tiempo y en retirada— a otra que se luchaba en silencio, perpetua, desde la periferia urbana hasta la serranía.

La Cruzada contra el Hambre surgió entonces como una estrategia del gobierno federal para la convergencia de acciones y recursos, dirigidos a abatir la pobreza extrema y la carencia por acceso a la alimentación.1 México acudió a las armas con esperanzas renovadas; después de todo, no eran pocos los que peleaban, día a día, esta batalla: la población en situación de pobreza extrema alimentaria, como se denominó a la población objetivo de la Cruzada, representaba en 2012 a siete millones de mexicanos.

Para su puesta en marcha, la Cruzada retomó instrumentos de coordinación interinstitucional e intergubernamental, participación de la sociedad civil organizada y del medio académico, así como la identificación de necesidades locales con el involucramiento de la comunidad. Al lado del optimismo que caracteriza los albores del cambio de gobierno, la Cruzada sonaba a reminiscencia, a la época de grandes producciones en los spots presidenciales. Pero era otra cosa, se trataba de una política social exitosa, probada en el Brasil de Lula da Silva, y con resultados tangibles en el combate a la pobreza.

El objetivo de la Cruzada contra el Hambre, como su nombre lo indica, se centró en erradicar el hambre entre la población mexicana, la cual, para 2014, había aumentado en cien mil personas. Sin embargo, en una especie de crónica anunciada, la meta de reducir la proporción de personas en pobreza extrema alimentaria de 5.9% en 2013 a 0% en 2018 resultó una hazaña imposible para el gobierno mexicano y, en específico, para la Secretaría de Desarrollo Social que encabezaba la estrategia.

A cinco años de la aparición de la Cruzada en México, el hambre continúa su reinado pernicioso. Según el último reporte de pobreza, la población en pobreza extrema alimentaria en 2016 fue del 4.2% del total de la población en el país; es decir, 5.1 millones de mexicanos. En este mismo periodo, la población en pobreza extrema se redujo de 11.5 millones a 9.4 y la población en carencia por acceso a la alimentación pasó de 28 millones a 24.6.

La reducción de la población en pobreza extrema alimentaria en dos millones de personas es un resultado positivo sobre los posibles efectos de la estrategia nacional en su batalla contra el hambre. No obstante, ante la ausencia de una evaluación rigurosa que mida el impacto atribuible a la Cruzada sobre los cambios observados en su población objetivo, un primer intento de aproximar una respuesta sobre el éxito o fracaso de la estrategia es considerar las trayectorias de pobreza en el marco de experiencias internacionales de combate al hambre.

Como se mencionó anteriormente, Fome Zero (Hambre Cero) es el programa brasileño centrado en la erradicación del hambre y la inclusión social, que nutre las bases conceptuales de la Cruzada contra el Hambre en México. De 2003, año de implementación de este programa, a 2008, Brasil experimentó una disminución de 11 millones de personas en pobreza,2 pasando de 23.2 a 12.1 millones, lo que representa una reducción cercana al 50% en este grupo de la población.

En México, este resultado sería equivalente a reducir el número de personas que se encuentran por debajo de la línea de bienestar mínimo (canasta alimentaria)3 a la mitad en cinco años. Sin embargo, de 2012 a 2016 la población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, que incluye a aquella en pobreza extrema alimentaria, disminuyó únicamente en 2.1 millones de personas, pasando de 23.5 a 21.4 millones.

Ante estos números, el resultado de los indicadores de pobreza en México palidece. Aún más si discurrimos sobre la monumental empresa que constituyó la coordinación del gobierno federal con los gobiernos locales, a través de más de ochenta programas y acciones operados por una veintena de secretarías, comisiones e institutos nacionales de desarrollo social, así como la suma de sus presupuestos.

En el marco de estos resultados, frente a la sucesión presidencial y considerando el reciente mutis gubernamental con relación a la Cruzada contra el Hambre, es necesario avanzar hacia una reflexión profunda que nos permita recuperar el aprendizaje que se desprende de esta ambiciosa política social. Por tanto, ¿qué impidió el logro de los objetivos de la estrategia nacional?

El carácter multifactorial de las raíces del hambre en México y la proeza que representa la coordinación intergubernamental e interinstitucional en este país, invitan a analizar el desempeño de la estrategia más allá de los números que arrojan los informes de pobreza. Algunos estudios y evaluaciones de la Cruzada contra el Hambre4 presentan reflexiones por demás interesantes sobre los factores que incidieron en sus resultados.

Se encontró, por ejemplo, que la base de participación comunitaria sobre la que se erigió la Cruzada diluyó sus efectos por falta de claridad en sus objetivos. Al inicio de la estrategia, cientos de comités fueron instalados en comunidades dispersas por todo el territorio nacional, sin embargo, al no transmitir con claridad el fin de su funcionamiento, se generaron diagnósticos comunitarios que, en algunos casos, no trascendieron de ambiciosos panfletos.

En un estudio realizado sobre un subconjunto de hogares pertenecientes a los 400 municipios prioritarios de la Cruzada en su primera fase, los indicadores de carencia social se redujeron en 2015 respecto al año de inicio de la estrategia. Este resultado contrasta con el aumento experimentado a nivel nacional en el número de personas en situación de pobreza extrema alimentaria para este mismo periodo. El estudio concluye que el esquema de atención focalizado de la Cruzada pudiera haber propiciado el empeoramiento de la situación de la población vulnerable, inicialmente relegada de los apoyos de la Cruzada al no formar parte de su población objetivo, en un contexto de deterioro de las condiciones económicas en el país.

Por otra parte, se encontró que la Cruzada propició la atención de las carencias sociales de forma integrada, logrando transversalizar el enfoque multidimensional de la pobreza en los tres niveles de gobierno. A pesar de llegar a común acuerdo sobre cómo se mide y ataca la pobreza, la coordinación intergubernamental funcionó de forma irregular, altamente condicionada por la voluntad política de los gobiernos locales.

La Cruzada partió de un diagnóstico nacional sobre los problemas sociales más apremiantes del país. Sin embargo, su operación se montó sobre la estructura existente de instituciones y programas de desarrollo social. Un paso imprescindible, olvidado por la estrategia, fue reflexionar sobre la capacidad de la oferta institucional para el abatimiento de las carencias económicas y sociales. Este cálculo debió llevar al replanteamiento de la estrategia desde sus orígenes, y al rediseño institucional necesario para el logro de sus objetivos.

Ya en el campo de batalla, la Cruzada contra el Hambre enfrentó dificultades técnicas para su implementación: identificar a cada uno de los siete millones de personas en condición de pobreza extrema alimentaria, por citar un ejemplo, resultó una epopeya. La estrategia de focalización de la Cruzada se encaró con la realidad de una población escurridiza y anónima. Pueblos que desaparecen de forma intermitente a causa de la migración, en el mejor de los casos, o localidades enteras desplazadas ante el acoso del crimen organizado. La pobreza se mueve, porque sus raíces se encuentran en todas partes.

Finalmente, es posible que el principal obstáculo de la Cruzada contra el Hambre se encuentre en el origen conceptual de la estrategia: la naturaleza diversa de los fines que persigue. Los objetivos de erradicar el hambre, disminuir la desnutrición infantil, aumentar el ingreso de campesinos, minimizar las pérdidas postcosecha, promover el desarrollo económico, la generación de empleos y la participación comunitaria, conjuntamente con las dimensiones de ingreso y carencias sociales de la pobreza multidimensional, que dio sustento metodológico a su implementación, dificultaron el direccionamiento efectivo de los recursos públicos, y el esfuerzo institucional y social para el éxito de la estrategia.

Sin duda alguna, a cinco años del arranque la Cruzada contra el Hambre, son innumerables las reflexiones que se derivan de su ejecución. Aquí se han mencionado, si acaso, unas pocas.

La experiencia de la Cruzada debería detonar un análisis formal por parte de los hacedores de política pública en el país y servir como insumo para el proceso de planeación y definición del marco normativo e institucional que trazará el rumbo de la próxima administración en México. El silencio del gobierno en torno a la Cruzada contra el Hambre debiera transformarse en un diálogo permanente con los miles de mexicanos que se vieron testigo y parte de la estrategia, así como con actores claves en su diseño e implementación. 

En este marco de reflexión, sería necesario, casi urgente, regresar a la sierra oaxaqueña o a la montaña guerrerense, y recorrer las comunidades que años atrás vieron invadidas sus tierras por funcionarios improvisados con chaleco y GPS. Es posible que de esos días de esperanza a tenedor y cucharadas no se encuentre casi nada, salvo la efímera insignia del corazón de la Cruzada, en gorras y camisetas, que seguirán cubriendo los cuerpos de niños sin zapatos.

Silvia Elena Meza es economista por El Colegio de México y la Universidad de Sonora.


1 El hambre, en el marco de la estrategia, se definió como la condición de no contar con los recursos suficientes para tener una nutrición adecuada y padecer algún grado de inseguridad alimentaria, es decir, no tener acceso a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos (personas en situación de pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación).

2 Porcentaje de la población que vive con 1.9 dólares o menos al día (2011 PPP).

3 Según estimaciones de CONEVAL, en diciembre de 2017 el costo de la canasta alimentaria era de $1,066.70 para el medio rural y $1,491.65 para el medio urbano.

4 En este documento se puede consultar un balance de la Cruzada Nacional contra el Hambre en el que se recopilan diversos estudios (a los que se refieren a continuación en este mismo texto) sobre esta política pública.



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