El primero de julio de este año los mexicanos expresaron en las urnas el apoyo a un proyecto de nación que, al menos en el discurso, se presenta como un cambio de régimen. Quizá sin llegar a comprenderlo a profundidad, la sociedad eligió dejar atrás los gobiernos de ideología económica liberal (neoliberal, dicen algunos) para darle oportunidad a una propuesta que explícitamente reconoce al Estado como promotor del desarrollo económico.

Entre algunas de las estrategias elegidas para la promoción del desarrollo, Andrés Manuel López Obrador y su equipo económico (representado por Carlos Urzúa y Gerardo Esquivel) han puesto énfasis en incrementar la inversión pública, acorde con las recomendaciones de reconocidos y brillantes macroeconomistas,1 que consideran que la política fiscal procíclica, un tipo de cambio real apreciado, la elevada concentración del ingreso y riqueza y la falta de inversión pública son los factores que explican el lento crecimiento de la economía mexicana en las últimas décadas. Es por eso que el próximo gobierno plantea dedicar buena parte de lo “ahorrado por el combate a la corrupción y la austeridad republicana” (medio billón de pesos, de acuerdo a sus propias estimaciones) a proyectos como el tren maya, los caminos rurales “intensivos en mano de obra” y el corredor del istmo de Tehuantepec.

El diagnóstico de esos economistas y el planteamiento del gobierno electo son correctos: es cierto que se necesita incrementar la inversión pública si el objetivo es que la economía crezca a tasas más elevadas. Sin embargo, también me parece que se ha dejado fuera de la discusión, tanto académica como política, el importante tema de la calidad de dicha inversión. Es por ello que en estas líneas me propongo mostrar al lector por qué la propuesta del actual gobierno electo, siendo correcta, es insuficiente.

Ilustración: Guillermo Préstegui

En buena medida, la idea planteada por el equipo de AMLO se sustenta con dos argumentos. El primero es que existe un efecto complementario (crowding in) entre inversión pública y privada, o al menos que no existe un efecto desplazamiento (crowding out); es decir, que la inversión pública incentiva a la privada creando la infraestructura que ésta última requiere para ser rentable. El segundo argumento es que la inversión pública ha sido mucho menor en el periodo “neoliberal” de las últimas tres décadas y media que en las décadas previas, y que también es bajo si se compara con otras economías en desarrollo.

Aunque el enfoque regional que tiene su ambicioso programa de inversión es bastante atinado, puesto que está enfocado en desarrollar el sur-sudeste del país, la estrategia no está exenta de detalles. Un primer problema es que no podemos asegurar que los dos argumentos en los que se sustenta sean del todo correctos. En el caso del primero, se puede encontrar una gran cantidad de literatura económica que les da la razón, pero también mucha que concluye lo contrario.

El segundo argumento es correcto a medias. Aunque es cierto que la inversión pública se ha ido disminuyendo en relación con la privada desde 1982, no podemos asegurar que las altas tasas de inversión estatal de los setenta y principios de los ochenta fueran algo positivo para la economía. De hecho, es casi un consenso entre los economistas que esas altas tasas de inversión fueron parte del problema de un gobierno que intervenía de manera excesiva en la esfera económica. Por otro lado, si lo comparamos con la región latinoamericana, la inversión pública como porcentaje del PIB en México no es especialmente baja: oscila siempre en torno al cinco por ciento, lo mismo que el promedio latinoamericano, y también el porcentaje de la inversión pública con respecto al total es parecido al del promedio de la OCDE, mayor que el de Chile y menor que el de Polonia. Lo cierto es que si se compara con países que tienen un nivel de desarrollo similar, México tiene un nivel de inversión pública muy cercano al promedio.

Gráfica 1. Inversión pública como porcentaje del PIB en México, Argentina, Brasil, Chile y Colombia, 1980-2010

Fuente: Manuelito y Jiménez (2013)

Gráfica 2. Formación bruta de capital fijo pública como porcentaje de la FBCF total, 1998-2012

Fuente: OCDE

Gráfica 3. FBCF como porcentaje del PIB en México, 1980-2016

Fuente: Manuelito y Jiménez (2013), CEPAL (2017) e INEGI.

Entonces, dado que la inversión pública no es especialmente baja y, además, incrementarla implica encontrar nuevas fuentes de financiamiento, quizá la mejor estrategia no sería invertir más, sino hacer que la inversión que ya se hace se haga de manera más eficiente. Eso se puede lograr cambiando el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), entendido como el conjunto de normas, mecanismos y procedimientos que guían dicha inversión y las organizaciones que, de alguna u otra manera, se involucran en el proceso. El SNIP es una infraestructura institucional.

Cabe señalar que toda inversión tiene riesgos inherentes, que en el caso de la inversión privada son materializados por las ganancias o pérdidas que los empresarios asumen. Siendo ellos mismos los dueños de los recursos que se invierten, tienen incentivos para invertir en las actividades que consideren más redituables, las que son más eficientes.

Sin embargo, la inversión pública tiene características diferentes. En primer lugar, quien toma la decisión de inversión no es el propietario de los recursos sobre los cuales decide, lo que supone un problema porque no hay directamente un incentivo a utilizar los recursos de la manera más eficiente. Por otro lado, siendo recursos sociales, el gobierno tiene el mandato de maximizar los rendimientos sociales, en donde entra el problema de la imposibilidad de agregar las preferencias. Además, aun suponiendo que el gobierno logra identificar una función de bienestar social que refleje de la mejor manera posible las preferencias de la mayor parte de la sociedad, dichas preferencias pueden atender no sólo a la maximización del rendimiento (o riqueza, medida en términos monetarios), sino a la simultánea minimización de males sociales. Por ejemplo, socialmente puede ser deseable disminuir la desigualdad (lo que se reflejaría en la perspectiva regional de la estrategia de AMLO) y las emisiones de efecto invernadero (algo que no está reflejado en esa estrategia), por lo que la inversión pública debería atender a criterios distributivos y ambientales, no sólo productivos.

El gobierno se enfrenta entonces a problemas de optimización que requieren herramientas técnicas y una infraestructura institucional que 1) garantice que los intereses de quienes tienen el poder de decisión sobre los recursos públicos estén alineados con los intereses sociales; 2) que defina claramente el procedimiento mediante el cual un proyecto de inversión logra materializarse; 3) que defina también los criterios técnicos con los cuáles los proyectos serán aceptados o rechazados y con los cuales serán evaluados una vez que se hayan realizado.

México tiene mucho que avanzar en mejorar el SNIP, y no tendría que hacerlo a ciegas, puesto que ya están las experiencias de muchos otros países, como Chile, que tienen SNIPs muy desarrollados.

Terminaré mi argumento con tres ejemplos de mejora que México podría imitar del SNIP chileno. 1) Todas las reglas y procedimientos de la inversión pública están claramente explicadas en un único documento de 49 páginas, es decir, las reglas son muy sencillas y claras. 2) En el Banco Integrado de Proyectos se puede consultar fácilmente toda la información relacionada a los proyectos de inversión, la evaluación que se les dio y los recursos que se le asignaron, si es el caso. El BIP es similar a la Cartera de Proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda mexicana, pero mucho más detallado y accesible, lo que hace que la inversión pública se efectúe de manera mucho más transparente. 3) Dado que Chile es un país unitario y no una federación, la mayor parte de la inversión pública es realizada por el gobierno nacional, lo que hace que alrededor de dos terceras partes de la inversión pública sea evaluada a través del SNIP. Además, incluso la inversión realizada por gobiernos regionales o municipales y hasta la que realizan asociaciones sin fines de lucro es aprobada y evaluada en el SNIP, siempre y cuando reciban recursos del gobierno nacional. En México, en cambio, sólo la inversión que es realizada por la administración pública federal pasa por alguna evaluación técnica.

 

Antonio Rojas Canela
Economista por la UNAM.

Referencias

Esquivel, G. (2010), “De la inestabilidad macroeconómica al estancamiento estabilizador: el papel del diseño y conducción de la política económica”. En N. Lustig, A. Yúnez Naude y A. Castañeda Sabido (comps.), México 2010, Volumen 10: Economía, Ciudad de México: El Colegio de México

Manuelito, S. y L. F. Jiménez (2013). “La inversión y el ahorro en América Latina: nuevos rasgos estilizados, requerimientos para el crecimiento y elementos de una estrategia para fortalecer su financiamiento”. Serie Macroeconomía del Desarrollo, Santiago: CEPAL

Manuelito, S. y L. F. Jiménez (2015). “Rasgos estilizados de la relación entre inversión y crecimiento en América Latina, 1980-2012”. Revista de la CEPAL, n° 115, pp. 7-25.

MIDESOL, informes anuales al congreso, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015.

MIDESOL, informes anuales de inversión pública, 2012, 2013, 2014 y 2015.

MIDESOL y Ministerio de Hacienda (2017). Normas, instrucciones y procedimientos para el proceso de inversión pública (NIP).

Moreno-Brid, J.C., K. Sandoval e I. Valverde (2016). Tendencias y ciclos de la formación de capital fijo y la actividad productiva en la economía mexicana, 1960-2015. Ciudad de México: CEPAL.

OECD (2016). OECD Regions at a Glance 2016, Paris: OECD Publishing

Ros, J. (2013). Algunas tesis equivocadas sobre el estancamiento económico de México: El Colegio de México, México.

Ros, J. (2014). Productividad y crecimiento en América Latina: ¿Por qué la productividad crece más en unas economías que en otras?: CEPAL, México.

Ros, J. (2015). Development Macroeconomics in Latin America and Mexico. Essays on Monetary, Exchange Rate and Fiscal Policies: Palgrave, E.U.

Ros, J. (2017). “Economía Mexicana en 2016: tendencias y perspectivas”. Revista de Economía Mexicana. Anuario UNAM, n°2.


1 Como Jaime Ros, Juan Carlos Moreno-Brid y el propio Gerardo Esquivel. Véanse por ejemplo Ros, 2013, 2014, 2015 y 2017; Esquivel, 2010; y Moreno-Brid, Sandoval y Valverde, 2016, entre otros.



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