El término austeridad fiscal se utiliza para hacer referencia a programas de consolidación de las finanzas públicas que buscan reducir drásticamente los déficits fiscales. Estos déficits son el resultado de mantener niveles de gasto superiores a los ingresos y su financiamiento contribuyen directamente al endeudamiento del país. La reducción de los déficits implica contracciones al gasto público, incrementos a los ingresos o una combinación de ambos. Si los déficits son moderados, las medidas de ajuste pueden lograrse sin fuertes perturbaciones a los gastos y/o los ingresos. Pero si las correcciones deben ser mayores, las acciones para disminuir el déficit generan condiciones de austeridad en la economía.

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Durante los últimos 40 años, las finanzas públicas de México han estado marcadas por recurrentes periodos de austeridad y consolidación fiscal. El manejo imprudente de la política macroeconómica en la primera mitad de la década de 1970 derivó en incrementos al gasto que no fueron respaldados por mayores ingresos. Esto se tradujo en endeudamiento, déficits en la cuenta corriente e inflación que llevaron a la crisis de 1976. Para hacerle frente se implementó un programa de ajuste que incluyó la reducción del gasto y la devaluación en el tipo de cambio nominal.

Sin embargo, el descubrimiento del complejo petrolero de Cantarell incrementó en más de 6 veces las reservas probadas de México y permitió renegociar la deuda externa e iniciar con un agresivo plan de inversión, particularmente del sector público, para explotar la riqueza petrolera. El resultado fue una reactivación económica con crecimientos promedio del 9% entre 1978 y 1981. No obstante, los desbalances macroeconómicos se mantuvieron presentes y, para 1981, generaron enormes déficits fiscales y comerciales. Los ataques especulativos contra el Peso no se hicieron esperar.

La situación se volvió crítica en 1982 con la caída en los precios del petróleo y el incremento de las tasas de interés en Estados Unidos. El gobierno mexicano se vio obligado a contraer el gasto y a devaluar el tipo de cambio. La problemática se agravó cuando los mercados internacionales dejaron de prestar a México y las autoridades nacionales declararon la moratoria de pagos de la deuda externa. A finales de ese año se implementó un programa de estabilización y austeridad para reducir los déficits comerciales, los fiscales y la inflación. El ajuste al gasto se efectuó con medidas como la reducción de la inversión pública en 6 puntos porcentuales del PIB.

Durante los siguientes años, las autoridades económicas del país ejercieron políticas para mantener el control del gasto y la inflación. La consolidación de las finanzas públicas de la primera mitad de los 90 se logró sin recurrir a políticas de austeridad como en el pasado. Entre 1991 y 1996, los ingresos públicos fueron mayores a los gastos, permitiendo superávits fiscales, incluso durante la crisis de 1995.

Entre 1997 y 2007, las finanzas públicas se mantuvieron estables con ingresos y gastos que promediaron 19.6% del PIB y 20.1%, respectivamente. Los déficits fueron moderados y el superávit promedio del balance primario de 2.1% del PIB permitió reducir el saldo de la deuda neta pública en 4.8 puntos porcentuales del PIB. Sin embargo, el proceso de consolidación de las finanzas públicas redujo la inversión pública y no logró fortalecer los ingresos tributarios. Entre 1997 y 2005, la inversión física presupuestaria se redujo en 0.4% del PIB y promedió 2.3% del PIB. Los intentos de reforma fiscal fueron moderados y fracasaron, mientras que aumentó la dependencia de los ingresos petroleros, que pasaron de representar 29.2% de los ingresos totales en 1997 a 36.4% en 2005.

Durante la crisis de 2008-2009, México contó con una posición fiscal que le permitió implementar medidas contracíclicas financiadas con déficits fiscales y deuda pública. No obstante, el uso de los déficits y la deuda, que debieron ser herramientas temporales y extraordinarias, se convirtieron en prácticas recurrentes hasta la actualidad. El impulso contracíclico original llevó a un incremento en el gasto de 2.2% del PIB entre 2008 y 2009. En 2010 se redujo en medio punto del PIB y se mantuvo estable durante los siguientes dos años. El segundo crecimiento fuerte del gasto se dio entre 2013 y 2015, con un aumento cercano a 2% del PIB. Como resultado, el déficit fiscal aumentó de 2.3% a 3.5% del PIB entre 2009 y 2015 y la deuda neta aumentó en 13.5 puntos del PIB.

Durante 2015, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Hacienda) inició un programa de consolidación de las finanzas públicas con un recorte al gasto de 0.7% del PIB. Adicionalmente se reformó el marco legal para limitar el uso del remanente de operación del Banco de México (Banxico) a la amortización de deuda pública, a reducir el financiamiento requerido para cubrir el déficit, y a fortalecer el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios y los activos financieros del Gobierno Federal. En 2016, se han propuesto otros dos recortes presupuestarios que, en suma, representan alrededor de 0.87% del PIB.

En fechas recientes, las agencias calificadoras han señalado que el acelerado crecimiento de deuda es una de las razones para otorgar una perspectiva negativa a la calificación crediticia del país. Adicionalmente, Banxico señaló en su último informe trimestral que las medidas de ajuste a las finanzas públicas anunciadas por Hacienda son impostergables.

Desde nuestra perspectiva, en el corto y mediano plazo se requerirán de medidas adicionales de corrección que den viabilidad a las finanzas públicas. Los ajustes necesarios para reducir el déficit y el endeudamiento se complicarán por las crecientes presiones de gasto en inversión social e infraestructura, y por la caída en los ingresos petroleros. En este sentido, el fantasma de la austeridad fiscal vuelve a rondar las finanzas públicas, y la forma en que este reto se enfrente será crucial para definir el futuro económico del país.

México enfrentará decisiones de gasto muy complejas para asignar recursos limitados a tres aspectos indispensables para el desarrollo nacional: educación, seguridad social—entendida como pensiones y sistemas de salud pública—e infraestructura pública. Estas tres áreas están directamente asociadas a dos fallas de mercado que usualmente justifican la intervención del sector público en la economía, los bienes públicos y las externalidades. En todos estos rubros, excepto en educación, México asigna recursos considerablemente menores a los del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

En el caso de la educación, el gasto no se traduce en cobertura efectiva. Mientras que la cobertura efectiva en educación básica es cercana al 80%, en educación media ronda el 50%, y en educación superior es menor a 30%. Corregir estos bajos niveles de cobertura y mejorar su calidad requerirá de recursos adicionales.

El sistema de seguridad social, tanto de salud como de pensiones, se encuentra fragmentado por la condición laboral de las personas que trabajan en la economía formal e informal. Al interior de la formalidad persiste la fragmentación a través de distintos proveedores de acuerdo a la afiliación del trabajador. En el caso de la salud, se deben considerar al menos dos aspectos a fin de atender las presiones futuras de gasto. Por un lado, la transición demográfica y epidemiológica de la población conlleva a que los mayores costos del sistema de salud estén relacionados con enfermedades crónico-degenerativas, las cuales requieren de tratamientos más largos y más costosos. Otro punto a considerar es mejorar la cobertura efectiva y la calidad de los servicios de salud.

En el caso de las pensiones el reto es mayor. Por un lado se deben fondear los antiguos sistemas de reparto, que aunque han sido reformados, enfrentan un periodo de transición que ejerce presiones sobre las finanzas públicas. Por otro lado, ya que el acceso a este beneficio dependía de la condición de formalidad de los trabajadores en el mercado laboral, la ampliación se ha llevado a cabo a través de esquemas de pensión básica para toda la población de adultos mayores. Sin embargo, se debe tener claro el costo que esta medida tendrá en el tiempo y los posibles requerimientos de financiamiento adicional que podrían surgir del incremento en el monto de los beneficios.

En el caso de la infraestructura también existen dificultades. Durante los últimos años, la inversión pública ha tenido una marcada tendencia a la baja. Este fenómeno inició desde la década de 1980 y estuvo influenciado, en buena medida, por los periodos de austeridad y ajuste fiscal, en los que las reducciones a los egresos implicaron reducciones al gasto de capital. Esta reducción en la inversión pública ha contribuido a las bajas tasas de crecimiento que la economía ha experimentado durante las últimas tres décadas. De acuerdo con un modelo del multiplicador del ingreso estimado por Moreno-Brid, et al. (2016),1 durante el periodo de 1961 a 1981, el crecimiento promedio de la economía fue de 6.35% y estuvo acompañado de crecimientos promedios de la inversión pública, privada y las exportaciones de 9.87%, 7.48% y 9.14%, respectivamente. Mientras que para el periodo de 1988 a 2015, todos estos indicadores cayeron estrepitosamente. El crecimiento de la economía promedió 2.57%, mientras que el de la inversión pública fue de 2.42%, el de la inversión privada fue de 4.68% y el de las exportaciones 5.64%. Mejorar los niveles y el impacto de inversión pública requerirá, además de un esfuerzo fiscal, de una buena planeación con objetivos precisos en la que se elijan proyectos con claro impacto en el bienestar social.

Atender estos rezagos en inversión social e infraestructura requerirá de mayores recursos para lograr una transición generacional en la que se preserven, e idealmente se mejoren, el bienestar y desarrollo del país. Sin embargo, las condiciones actuales hacen imperativo llevar a cabo un programa de consolidación fiscal que permita reducir el déficit y la deuda para dar viabilidad a las finanzas públicas. El manejo de la hacienda pública en los próximos años y la forma en que se aborden estos problemas serán fundamentales para evitar que los ajustes que se requieren deriven en otro periodo de austeridad con altos costos para el país.

Juan Carlos Moreno Brid es Profesor Titular de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Noel Pérez Benítez es Director General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.

Héctor Juan Villarreal Páez es Director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C. y profesor del Tecnológico de Monterrey.


* Este ensayo es una versión modificada y abreviada del siguiente artículo académico: Moreno-Brid, Juan Carlos, Pérez-Benítez, Noel and Villarreal-Páez, Hector Juan (2016) “Austerity in Mexico: Economic Impacts and Unpleasant Choices Ahead” World Economic Review, 7, pp. 54-66.

1 Moreno-Brid, J.C., K.J. Sandoval and I. Valverde (2016), Tendencias y ciclos de la formación de capital fijo y la actividad productiva en la economía mexicana, 1960-2015, Mayo 2016 | ESTUDIOS Y PERSPECTIVAS – SEDE SUBREGIONAL DE LA CEPAL EN MÉXICO LC./L.4172.



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