En un fin de semana dramático para la renegociación del TLCAN —con un último esfuerzo por parte de Canadá por aceptar los términos del acuerdo alcanzado por México y Estados Unidos hace pocos días— por fin se logró cerrar el acuerdo, el mismo que 24 años después seguirá vivo, pero con otro nombre, USMCA (US-Mexico-Canada Agreement). Pasó más de un año para tener un acuerdo; sin embargo, parece que la incertidumbre llega a su fin.

La noticia naturalmente se vio reflejada en las monedas de México y Canadá, ambas con ganancias después del anuncio del acuerdo. El peso probablemente goce un periodo de estabilidad de ahora en adelante, al menos sin contar el efecto de los problemas en economías emergentes (como Turquía o Argentina). La estabilidad era una de las causas de preocupación más grande para la economía mexicana y mantener un acuerdo se traducirá en mayor certidumbre para inversiones, posiblemente muchos de los proyectos de inversión que estaban a la espera de un acuerdo ahora puedan retomarse. En este sentido es un resultado importante para el gobierno entrante. Los cambios políticos suelen llevar consigo algo de incertidumbre de forma natural, añadir a eso la del tratado era algo poco deseable; que se finalizara la negociación y tengamos un acuerdo es, sin duda, un resultado positivo para el país, al menos en el corto plazo.

No obstante, es imposible no comparar el USMCA con el TLCAN. El acuerdo de 24 años tiene muchos defectos (no era amigable para la transferencia de tecnológica, tuvo efectos indeseados en el sector agrícola, los capítulos laborales y de medio ambiente realmente no se traducían en mejoras regulatorias, por mencionar algunos), pero cuando vemos el texto del USMCA y algunas de las concesiones que se tuvieron que hacer para cerrar el acuerdo es difícil no pensar que el TLCAN era superior.

Ilustración: Víctor Solís

Son muchos los temas del acuerdo y miles de páginas las que se tienen que leer a detalle para comprender todo lo que cambió y lo que se quedó igual, por esta razón es mejor concentrarnos en los campos de batalla de la negociación, los temas que realmente tenían posiciones encontradas. Pensemos en algunos aspectos concretos.

Las reglas de origen y contenido regional para la industria automotriz fueron una de las grandes batallas de la renegociación. Originalmente, éstas eran de un 62.5 por ciento de contenido regional para que un automóvil o autoparte pudiera moverse sin aranceles, una cantidad bastante elevada para estándares internacionales que buscaba proteger la base industrial de los países de la competencia fuera de la región, sobre todo de Asia. Bajo el nuevo tratado esa medida pasa al 75 por ciento. Un incremento así no es trivial, el impacto sobre las cadenas de valor de la industria automotriz, sobre todo para las armadoras asiáticas y europeas, puede generar reconfiguraciones que no siempre están en favor de la producción en la región. A veces, esfuerzos de esta categoría, por querer proteger una industria, pueden acelerar la desindustrialización; por ejemplo, si el cambio resultará más costoso que producir fuera y pagar el arancel de la nación más favorecida de la OMC.

En este mismo sentido, destaca la introducción de la regla de que al menos el 45 por ciento del valor del automóvil sea producido en una zona de altos salarios, equivalente al promedio del salario por hora de los firmantes. Esta medida busca limitar el atractivo de México para nuevas plantas que desearan mudarse de Estados Unidos a México. Así pues, lo que vemos en el USMCA es que Estados Unidos fue capaz de mover los términos del acuerdo en favor de sus posiciones defensivas. Si la política comercial estratégica usualmente se define como conseguir la máxima apertura al mismo tiempo que se concede la menor apertura al exterior, la de Estados Unidos al menos fue modestamente exitosa.

Canadá por su lado terminó cediendo en algunos sectores en donde no deseaba hacerlo, como en los productos lácteos. Estados Unidos cedió en aspectos como la existencia de los capítulos de resolución de controversias como el 11 y el 19; asimismo, desistió de la cláusula sunset de revisar el acuerdo y posiblemente terminarlo cada 5 años. Concesiones menores por parte de Estados Unidos a cambio de ganancias sustanciales a la defensiva en el caso de México y a la ofensiva en el caso de Canadá.

México logró sacar del acuerdo al sector energético, algo que era muy importante para la nueva administración, pues, de no hacerlo, hubiera atado sus manos respecto a las opciones de política energética que podría implementar; no obstante, en general encuentra un tratado que en parte está diseñado para hacerlo menos atractivo, para contener los flujos de inversión en su dirección.

De todo esto existen lecciones que es importante entender sobre la globalización y sobre los tratados internacionales. Hoy en día parecería que los tratados son tratados de muchas cosas, menos de libre comercio. Los tratados, como el ahora USMCA, hacen más por proteger los intereses de grupos de poder —por ejemplo, en el sector farmacéutico se logró extender la duración de patentes, junto con reglas de propiedad intelectual más astringentes— que por permitir el flujo libre de comercio. En su origen los tratados comerciales sí trataban sobre libertad —el afamado Cobden-Chevalier de mediados del siglo XIX es un buen ejemplo—, hoy más bien son sobre cómo proteger inversiones.

Otra lección que nos deja esta renegociación es que la política cuenta y no siempre es la racionalidad del mercado la que se impone. La globalización puede cambiar de forma en cualquier momento porque las fuerzas que la moldean pueden cambiar en cualquier momento. Estados Unidos usó su peso específico en la economía mundial para lograr sus objetivos estratégicos y moldear el tratado de forma que es menos favorable que antes para México y Canadá y más favorable para ellos. Aunque nos guste pensar lo contrario, y en realidad es algo muy obvio, es una muestra de que no todos los países eran iguales en la mesa de negociación.

Por último, el paso del TLCAN al USMCA abre una pregunta muy seria: ¿De qué manera México puede aprovechar este tratado y beneficiarse de las oportunidades que se presentan? A pesar de que las reglas de origen sean un factor potencialmente adverso en el corto plazo, abren la posibilidad de que, con una política industrial activa, bien pensada para el siglo XXI, se puedan conseguir cosas que no se consiguieron con el TLCAN. Frente a estos cambios es fundamental preguntarnos cómo puede México aprovechar el tratado para generar más valor agregado, así como una mayor integración en las cadenas de valor.

El USMCA puede ser un pequeño retroceso en la integración económica de la región, sobre todo cuando se le compara con el TLCAN; no obstante, quizá en el largo plazo, cuando el acuerdo llegue a los 16 años y se le tenga que revisar o cuando cumpla 24 como su antecesor, quizá lo veamos como un choque positivo que nos obligó a repensar nuestro sector externo y a hacer política industrial. No es mejor que lo que teníamos, pero en el corto plazo es mejor que no tener nada. Si lo comparamos con lo que originalmente Estados Unidos deseaba hacer con el acuerdo, los cambios parecen cosméticos (estabilidad a cambio de protección contra el sector automotriz mexicano y apertura de sectores en Canadá).

 

Diego Castañeda
Economista por la University of London.



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