Si hay una dependencia de la Administración Pública Federal cuyos objetivos y esencia son (o deberían ser) prioritarios es la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Desde su nacimiento en 1992, como resultado de la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, hasta la administración 2013-2018, ha sido considerada como la institución encargada del “combate a la pobreza” y de “ayudar a la población más vulnerable”.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), señala como mandato de la SEDESOL fortalecer el desarrollo, la inclusión y la cohesión social en el país mediante la instrumentación, coordinación y seguimiento de las políticas de combate efectivo a la pobreza, la atención a las necesidades de los sectores más desprotegidos y la atención a los derechos de los grupos en condición de vulnerabilidad (niños, jóvenes, adultos mayores y personas con discapacidad). Después de 26 años, es posible decir que la SEDESOL no ha cumplido del todo su tarea, pues, de acuerdo con cifras de 2016 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 53.4 millones de personas viven en pobreza y 9.4 millones de personas viven en pobreza extrema. En otras palabras, para 4 de cada 10 mexicanos, la SEDESOL no ha cumplido sus funciones.

Entre las principales razones por las que la política social no ha sido del todo efectiva es el hecho de asumir que un solo sector debe solucionar un problema multisectorial. Si bien la LOAPF y la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) designan a la SEDESOL como la encargada de coordinar la política social, pareciera no otorgarle la autoridad suficiente para delegar tareas entre el resto de las instituciones federales, dejando todas las estrategias de corte interinstitucional y transversal en función de la voluntad política. Así, de forma aislada, desvinculada y desarticulada, la SEDESOL debe garantizar el derecho a la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación, para más de 40% de la población mexicana. Vaya que suena a una tarea difícil de cumplir. 

A lo anterior se debe agregar la falta de un consenso en la definición del concepto de “desarrollo social”. A pesar de contar con la Ley General de Desarrollo Social, donde se definen los derechos sociales, los principios con los que se deberá implementar la política social, los instrumentos, los actores y ejecutores principales, así como sus derechos y obligaciones, aunque ésta no incluye una definición de lo que se debe entender por desarrollo social.

Es por ello que este concepto ha tomado diferentes matices con cada uno de los titulares que han pasado por la SEDESOL. Vale la pena destacar que esta dependencia ha tenido 14 titulares desde su creación, lo que da un promedio de 22 meses en el cargo; es decir, menos de dos años coordinando la política social en turno. Lo anterior implica que no ha sido un escenario idóneo para implementar y desarrollar estrategias de política social de mediano y largo plazo, pues antes de su maduración ocurren cambios institucionales y, por lo tanto, cambios en el proyecto emblemático en turno para lograr el tan anhelado desarrollo social.

Ilustración: Estelí Meza

Como una pequeña prueba, en este espacio se busca identificar las principales características de la política social, y su interminable vaivén, durante la administración de Enrique Peña Nieto (EPN). En su discurso de toma de protesta, con 53.3 millones (45.5% de la población total), anunció que la SEDESOL debía coordinar una cruzada para combatir el hambre que afecta a la población más pobre del país. En enero de 2013 se publicó el Decreto del Sistema Nacional de la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE) donde se señalaron los cinco objetivos principales: cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de personas en pobreza extrema y con carencia por acceso a la alimentación; eliminar la desnutrición infantil aguda; aumentar la producción de alimentos y el ingreso de campesinos y pequeños productores agrícolas; minimizar pérdidas de alimentos desde la postcosecha hasta la comercialización, y promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre. 

Para lograr estos objetivos se crearon cinco instrumentos de coordinación: la Comisión Intersecretarial (encabezada por la SEDESOL), el Consejo Nacional, el Comité de Alimentación (académicos expertos en alimentación), los Comités Comunitarios y los Acuerdos Integrales para el Desarrollo Social (entre órdenes de gobierno). Desde un inicio se enfatizó que el SINHAMBRE no era un programa presupuestario sino una estrategia de coordinación que no tenía presupuesto asignado, por lo que dependía de la voluntad política del resto de los actores involucrados. Para dicha tarea, se designó a Rosario Robles Berlanga como titular quien estuvo 20 meses en el cargo, dando lugar así a la primera de las cuatro etapas de la SEDESOL de EPN.

Antes de contar con resultados sobre el SINHAMBRE, comenzó la segunda etapa en agosto de 2015 y duró tan sólo 13 meses conJosé Antonio Meade Kuribreña a cargo. Su gestión tenía altas expectativas al ser un perfil técnico y (aparentemente) especializado en la conducción de política pública. No obstante, su proyecto emblemático de combate a la pobreza se limitó a informar a los hogares de las personas en situación de pobreza (la cifra había subido a 55.3 millones en 2014) sobre los apoyos recibidos a través de la Cartilla Social. Fue justo con la nueva idea de Cartilla que, de manera inmediata, se dejó de hablar de la Cruzada contra el Hambre.

Hay muy poca información oficial disponible sobre la Cartilla Social; sin embargo, el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2016 del CONEVAL señala que se trata de un instrumento que documenta los apoyos gubernamentales que reciben los hogares beneficiarios de programas sociales para combatir la pobreza. El informe indica que la Cartilla se integró con la información de 107 padrones de programas sociales (25 federales de siete dependencias y 82 estatales de 21 entidades). De acuerdo con información del portal electrónico de la SEDESOL, la Cartilla Social se trataba de “un ejercicio de transparencia y un espacio de diálogo con cada beneficiario acerca de los apoyos sociales que reciben del Gobierno de la República para acompañar su esfuerzo por mejorar su nivel de vida”; no obstante, no hay información disponible de cómo es que la transparencia y el diálogo con beneficiarios contribuiría a mejorar el nivel de vida.

En septiembre de 2016 y hasta diciembre de 2017 (15 meses después) la SEDESOL cambió de titular a un perfil opuesto a su antecesor, pues denotaba mayores habilidades políticas que técnicas. EPN designó a Luis Enrique Miranda Nava, quien estaba al frente de la Subsecretaría de Gobernación. En esta tercera etapa, la política social estuvo dedicada a concluir la entrega de Cartillas Sociales, y continuar con una segunda edición (2017), de la que hay todavía menos información oficial disponible. 

Adicionalmente, la administración de Miranda formalizó la Estrategia Nacional de Inclusión (ENI), impulsada en la etapa anterior, cuyo Documento Rector señala que su objetivo es “contribuir al acceso de los derechos sociales y a la reducción de las carencias, mediante una coordinación eficiente y efectiva de las políticas y programas públicos que inciden en las condiciones de vida de los mexicanos”; en otras palabras, una nueva apuesta por la voluntad política de otras instituciones y órdenes de gobierno. La ENI tiene tres pilares fundamentales: la medición multidimensional de la pobreza como marco de referencia, un marco operativo basado en la coordinación (interinstitucional e intergubernamental), y la generación y aprovechamiento de registros administrativos como medio de focalización; es decir, elementos que estuvieron disponibles desde el inicio del sexenio.  Para tal efecto, la ENI contó con seis instrumentos de coordinación: el Gabinete Especializado México Incluyente, los Grupos de Trabajo (en función de las dimensiones de la pobreza), la Comisión Nacional de Desarrollo Social, un Grupo Directivo, las Mesas de Trabajo y un combo de intervención estatal.

La última de las etapas es la encabezada por Eviel Pérez Magaña, quien fue Subsecretario de Desarrollo Social y Humano en la misma Secretaría (área encargada de la operación de los programas sociales) durante la etapa anterior. El mandato de Pérez Magaña comenzó en enero de 2018 por lo que su duración máxima será de tan sólo 10 meses, en los que se ha dedicado únicamente al cierre y entrega/recepción para la nueva administración.

De las tres grandes estrategias de la SEDESOL de EPN, lo cierto es que, a unos meses de su conclusión, no hay información sobre evaluaciones rigurosas que permitan identificar el efecto o los impactos de ninguna de ellas. De manera repentina se dejó de hablar de la Cruzada contra el Hambre sin tener registros periódicos sobre los municipios intervenidos, con qué acciones en particular se intervino, por parte de qué programas federales y estatales, la aportación de los expertos académicos, y mucho menos, la cantidad de personas que superaron la condición de pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación, gracias al SINHAMBRE.

Tampoco se cuenta con mayor detalle sobre el impacto de haber recibido la Cartilla Social, los criterios de selección de los hogares que la recibieron, el mecanismo mediante el cual se determinó qué padrones estatales y federales la conformarían, lo que hace suponer que (una vez más) se apostó por la voluntad política de los involucrados. El presupuesto destinado al diseño, impresión, y/o distribución de las Cartillas no está disponible en el portal electrónico, lo que resulta particularmente irónico considerando que se trata de un ejercicio de “transparencia”.

Finalmente, sobre la ENI, además de no contar con información sobre sus resultados e impactos, no es clara la necesidad de crear dicha estrategia cuando la política social cuenta ya (por ley) con instrumentos de coordinación como la Política Nacional de Desarrollo Social, el Sistema Nacional de Desarrollo Social, las Comisiones Nacional e Intersecretarial de Desarrollo Social, por mencionar los principales. Lo anterior da lugar a pensar que la ENI se trató de un sello institucional más que de una verdadera estrategia de inclusión.

Dado todo lo anterior, la nueva administración enfrenta un gran reto en materia de política social. Ya se ha hablado en medios de comunicación sobre la propuesta de cambio de nombre a Secretaría del Bienestar, por lo que una tarea primordial será la definición del concepto de “bienestar” en el marco de la política social en México. En segundo lugar, deberá buscar la continuidad de aquellos programas y proyectos que hayan mostrado resultados positivos y, con suerte, que hayan contribuido a disminuir los indicadores de pobreza. Se ha hablado también de nuevos proyectos prioritarios a cargo de la nueva Secretaría de Bienestar (el proyecto de siembra de árboles y un programa de atención a personas con discapacidad) cuyo diseño deberá asegurar, desde su inicio, que se trate de políticas de mediano y largo plazo, pensadas para trascender a cambios de titulares. En este último aspecto, resulta deseable que dichos titulares permanezcan en el cargo por períodos, al menos, mayores a 22 meses. De no cuidar estos elementos en la (cuarta) transformación de la política social (de bienestar), se corre un alto riesgo de que pasados 5 años se hable de una historia muy similar a la de la SEDESOL de EPN.

 

Ariadna Díaz
Economista por la Universidad Nacional Autónoma de México y por The University of York en el Reino Unido.



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