Los hidrocarburos, al estar ubicados geográficamente en zonas muy particulares del país (campos petrolíferos), concentran las actividades de exploración y extracción en 10 entidades federativas, ubicadas (en la mayoría de los casos) a las orillas del Golfo de México:

• Campeche
• Chiapas
• Coahuila
• Nuevo León
• Puebla
• San Luis Potosí
• Tabasco
• Tamaulipas
• Veracruz
• Yucatán (región marítima)

Algunas de estas entidades federativas cuentan con municipios con alta y muy alta vulnerabilidad al cambio climático.1 Al respecto, el último estudio del IPCC llama la atención sobre el consumo energético y sus fuentes (fósiles y no fósiles), que para el caso de México ya están identificadas; incluso el premio Nobel de este año fue otorgado a dos investigadores (William Nordhaus y Paul Romer) por sus trabajos sobre cambio climático y crecimiento económico. En este sentido, la vulnerabilidad de dichas entidades federativas se expresa (principalmente) en una incidencia de la pobreza multidimensional mayor a la media nacional, resultado de condiciones estructurales y decisiones de política pública nacional que las han marginalizado por períodos largos en la historia del país. Además de su ubicación en costas marítimas2 y la explotación de su suelo (es decir, actividades extractivas).

Ilustración: Víctor Solís

Lo anterior, se puede constatar en el siguiente mapa del INEGI3 donde se observan tanto  los campos como las asignaciones (ya sea en exploración, extracción o resguardo) como los contratos adjudicados (licencia y producción compartida), no adjudicados y por adjudicar. Asimismo, se aprecia que las entidades federativas tienen diferentes tonalidades dependiendo de su ubicación en el índice de rezago social del INEGI. En este sentido, a excepción de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas las demás entidades federativas tienen un rezago social alto (Campeche, Tabasco, Veracruz y Yucatán) y muy alto (Oaxaca y Chiapas).

Por su parte, la política fiscal se propone como una herramienta para la redistribución de los ingresos con el objetivo de modificar las condiciones macroeconómicas como el nivel de inversión, empleo, crecimiento del PIB, entre otros, lo que llevará finalmente a un aumento del bienestar de la población y una disminución de la desigualdad.

En específico, para las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos existen varios impuestos que se deben pagar de manera continua:  impuesto sobre la renta (ISR), impuesto al valor agregado (IVA) e impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos (IAEEH). En esta ocasión, nos concentraremos en el último.

El IAEEH nace con la reforma energética del año 2014, su objeto es el cobro al asignatario (Pemex) y a los contratistas por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos; con la premisa de que si bien los hidrocarburos son propiedad de la nación, estas actividades tienen repercusiones sociales y ecológicas a nivel local. De acuerdo a la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (LISH), en sus artículos 54 y 55,  el pago del impuesto se realiza mensualmente y será el resultado de la multiplicación de los km2 del área contractual por una cuota diferenciada para la fase de exploración (1,583.74 MXN) y extracción (6,334.98 MXN).4

La suma de lo recaudado mes con mes por concepto del IAEEH conformará el Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos (FEFMPH). En el art. 57 de la LISH se indica que este fondo no será parte de la recaudación federal participable; sin embargo, los recursos del fondo sólo se distribuirán  a las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.5

¿Cómo funciona el Fondo?

Acorde a las reglas de operación del FEFMPH (SHCP, 2015), para las regiones terrestres se utilizará como referencia un marco geoestadístico para identificar a las entidades federativas y municipios en los que se sitúan las áreas contractuales; en tanto, para las regiones marítimas, los recursos recaudados se asignarán a la entidad federativa que corresponda, conforme a las superficies asociadas obtenidas por el método de equidistancias utilizado por el INEGI. Es decir, tienen muy ubicadas a las entidades federativas que deben recibir los recursos.

Una vez que el asignatario y contratistas pagaron el impuesto al Servicio de Administración Tributaria (SAT), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) debe enviar a la Unidad de Ingresos sobre Hidrocarburos (UISH)6 la extensión por asignación y contrato en km2 de las áreas en la región terrestre y marítima de cada entidad federativa y municipio productores de hidrocarburos, el tipo de actividad (exploración o extracción) que se realiza en cada asignación y contrato y la duración del contrato o asignación. A su vez, el SAT deberá proporcionar a la UISH, la información respecto del monto de la recaudación mensual del impuesto por contrato o asignación.7

Posteriormente, la UISH con dicha información realizará el cálculo de lo correspondiente a cada entidad federativa y lo hará del conocimiento a la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF); la cual deberá entregar a las entidades federativas8 la información necesaria para que éstas puedan realizar la distribución y entrega de los recursos a los municipios —dicha transferencia debe ser al menos el 20% a los municipios que registren daño al entorno social y ecológico derivado de la actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos. Es importante destacar que los recursos del fondo sólo podrán ser utilizados para los siguientes proyectos de infraestructura:

• Rellenos sanitarios, plantas de tratamiento de agua, instalación y mantenimiento de obras de drenaje público, manejo de residuos sólidos, y mejora de calidad de aire, sistemas de abastecimiento, distribución y almacenamiento de agua potable.
• Obras que preserven áreas naturales, como reforestación y rescate o rehabilitación de ríos y otros cuerpos de agua.
• Obras que afecten de manera positiva la movilidad urbana, incluyendo sistemas de trenes urbanos, metrocable de transporte o equivalentes.
• Pavimentación y mantenimiento de calles y caminos locales, construcción de caminos rurales y alimentadores, así como la instalación y mantenimiento de alumbrado público y electrificación.
• Obras y equipamiento de protección civil y reconstrucción de infraestructura por desastres naturales.
• Realización de estudios y evaluación de proyectos que cumplan con los fines específicos del FEFMPH (con un límite de hasta el 3% de los recursos recibidos).

Una vez realizada la transferencia, la entidad federativa deberá enviar a la UCEF9 el comprobante de la transferencia realizada desde la cuenta autorizada por la TESOFE; del mismo modo, las entidades federativas deberán enviar a la Unidad de Política y Control Presupuestario (UPCP) los informes sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos.

¿Qué es lo que realmente sucede con los recursos?

De acuerdo con el Informe Definitivo de 2017,10 se encontró que de los 67,370.83 millones de MXN respectivos del FMFMPH11 obtenidos durante el periodo 2015-2017, se repartieron a entidades que no son pertenecientes al Fondo como Jalisco, Hidalgo y Durango; obteniendo montos mayores que Yucatán, tal y como se muestra en la siguiente tabla.

¿Quién dio la instrucción para que estas tres entidades federativas recibieran recursos que no son de su propiedad? ¿Bajo qué argumentos?

Adicionalmente, otro problema que se observa al analizar estos datos es que los recursos no han sido utilizados para su objetivo: proyectos de infraestructura. Las partidas frecuentemente se utilizan para gasto corriente, o bien para gasto de inversión pero en subsidios, edificaciones habitacionales y no habitacionales, servicios financieros y bancarios, vehículos y equipo terrestre, otro mobiliario y equipo educacional y recreativo, objetos de valor, entre otros.

Así pues, vale preguntarnos, ¿hasta cuándo el gasto en infraestructura pública se tomará en serio? El potencial económico de este tipo de infraestructura ya ha sido expuesto muchas veces con anterioridad (Esquivel, 2000) (Silva, 2003) (Fuentes & Mendoza, 2003) (Ros, 2015). La información existe, la voluntad es lo que falta. El cambio de administración federal ofrece una oportunidad para cambiar la realidad de estas entidades y municipios con actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, por lo que este tipo de fondos públicos12 deberán tener mayor fiscalización, énfasis en su objetivo y políticas transversales. La política fiscal no puede seguir ignorando los retos que impone el cambio climático a las actividades económicas y a la calidad de vida de sus habitantes.

 

Aranxa Sánchez
Economista por la UNAM y miembro de Democracia Deliberada.

Referencias
Cámara de Diputados. (10 de Octubre de 2018). Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
Cepal. (2012). Efectos del cambio climático en la costa de América Latina y el Caribe. Vulnerabilidad y exposición. Santiago de Chile: ONU.
Esquivel, G. (2000). Geografía y desarrollo económico en México. Washington: BID.
Fuentes, N., & Mendoza, J. (2003). Infraestructura pública y convergencia regional en México, 1980-1998. Comercio Exterior, 53(2), 178-187.
Mach, K. S. (2014). Anexo ll: Glosario. En IPCC, Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (págs. 127-141). Ginebra: IPCC.
Oppenheimer, M. M. (2014). Emergent risks and key vulnerabilities. En IPCC, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability (págs. 1039-1099). UK and NY: Cambridge University Press.
Ros, J. (2015). ¿Cómo salir de la trampa del lento crecimiento y alta desigualdad? CDMX: UNAM/Colegio de México.
SHCP. (4 de Junio de 2015). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación para la distribución y aplicación de los recursos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos. Diario Oficial de la Federación.
Silva, I. (2003). Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina. Santiago de Chile: ILPES/CEPAL.


1 Propensión o predisposición a ser afectado negativamente. La vulnerabilidad comprende una variedad de conceptos y elementos que incluyen la sensibilidad o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de respuesta y adaptación (Mach, 2014). En el último informe del cambio climático del IPCC se contempla que la vulnerabilidad al cambio climático se expresa en tres categorías: socioeconómica, ambiental e institucional (Oppenheimer, 2014).

2 Lo que las hace sensibles a impactos por un aumento en el nivel de mar, inundaciones costeras y huracanes. Para mayor información consulte el informe de la Cepal (Cepal, 2012).

3 Se puede acceder a este mapa con información no sólo de hidrocarburos o bien al Mapa de Portal de Información Técnica.

4 Dichas cuotas se actualizan anualmente (Cámara de Diputados, 2018).

5 Ergo, las entidades federativas no tendrán gravámenes locales o municipales en materia de protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico y la protección y control al ambiente, que incidan sobre los actos o actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos ni sobre las prestaciones o contraprestaciones que se deriven de los Contratos o Asignaciones.

6 Dentro de los cinco primeros días hábiles de cada mes.

7 Dentro de los cinco primeros días hábiles del mes siguiente al que se entera el impuesto.

8 Dentro de los primeros quince días hábiles de cada mes.

9 En un plazo no mayor a 15 días hábiles de a partir de la entrega de los recursos a los municipios correspondientes.

10 Ubicado en la página Transparencia Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en su sección de Datos Abiertos ,  donde se registró el avance financiero de las transferencias federales a las entidades federativas y municipios.

11 Clave U093, del Ramo 23.

12 El llamado Fondo Minero tiene una dinámica muy similar.



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