En un artículo publicado el 27 de septiembre en este mismo espacio hablé de la necesidad de mejorar el sistema nacional de inversión pública (SNIP) como un paso necesario previo al incremento en dicha inversión.

En esa ocasión, definí el SNIP como una infraestructura institucional, como el conjunto de reglas que guían la inversión pública y las organizaciones que intervienen en el proceso. Planteé que con propuestas que contribuyan a mejorar los procesos de formulación, selección, ejecución y evaluación de proyectos, se podría lograr que los recursos de inversión pública se asignen de manera más eficiente, y mencioné algunas mejoras que México podría imitar del SNIP chileno. Lo anterior se reflejaría en mayor crecimiento o en un ahorro de recursos que podrían destinarse a otros problemas. Por dar un ejemplo, algunos economistas, como Serebrisky et. al. (2017), estiman que en América Latina podría haber ganancias equivalentes al 40% de la inversión pública, o el 1% del PIB, si el gasto de inversión se hiciera de manera más eficiente. 

Ahora, a partir de varias declaraciones de Andrés Manuel López Obrador, hay en la mesa de debate público una discusión sobre la forma en que se deciden las grandes obras de infraestructura. La discusión es la del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM): si éste debe ser construido en los alrededores del lago Nabor Carrillo (Texcoco), como originalmente fue planeado por la administración de Enrique Peña Nieto y como, de hecho, ya se ha empezado a construir; si dicha construcción debe detenerse para ser sustituida con dos nuevas pistas en la base aérea militar de Santa Lucía; o si se debe crear un “sistema de aeropuertos” (como dijo recientemente Javier Jiménez Espriú) en el que las deficiencias en el actual aeropuerto sean compensadas por los aeropuertos de las principales urbes cercanas a la Ciudad de México (Toluca, particularmente).

La propuesta de construir dos nuevas pistas en la base militar aérea de Santa Lucía en lugar del NAIM en Texcoco existe desde enero de 2017, cuando se publica el libro más reciente de AMLO, aunque es hasta abril del mismo año, con el periodo de campañas para la gubernatura del Estado de México como contexto, que se comienza a plantear esa propuesta en la arena pública. Llevamos, entonces, ya más de un año con la discusión sobre el NAIM.

Ilustración: Víctor Solís

A lo largo de ese tiempo, quienes defienden la construcción del NAIM han presentado como sus principales razones la saturación que sufre el actual aeropuerto; el incremento estimado en el número de usuarios; el desarrollo que presuntamente traerá a las comunidades de los alrededores; la inviabilidad de la propuesta de Santa Lucía y la imagen que México proyectará al mundo como un país con infraestructura de vanguardia.

Por otro lado, los detractores al proyecto argumentan que pone en riesgo la fauna aviar que utiliza el lago como albergue temporal en sus migraciones; que compromete el abastecimiento futuro de agua de la zona metropolitana y que el suelo en el que se pretende construir es tan húmedo y poco denso que el aeropuerto siempre tendría problemas de hundimiento o inundaciones que implicarían fuertes costos de mantenimiento en el mediano y largo plazos. Además, se ha hecho notar de manera reiterada que algunos de los contratos se asignaron mediante “favoritismo” y que, tan sólo en el primer muro que se construyó (que, por cierto, construyó la SEDENA), hubo un alto sobreprecio.

Siendo economista, nada puedo decir de la viabilidad técnica de una u otra propuesta, ni tampoco tengo el conocimiento para dar una opinión bien fundamentada sobre cuál de las tres es la que se debería llevar a cabo. Lo que sí puedo decir es que a partir del debate sobre la construcción del aeropuerto, como un caso específico de inversión pública, se alcanza a avizorar una discusión mucho más general.

El debate del aeropuerto es sólo un caso particular de la cuestión sobre cómo se seleccionan los grandes proyectos de inversión pública. ¿Deberían escogerse de acuerdo a votaciones en las que participen todos los ciudadanos que quieran participar? ¿O deberían ser seleccionados arbitrariamente por el presidente o gobernador en turno? Me parece que la respuesta a ambas preguntas es un obvio y rotundo “no”. 

Parece ser, sin embargo, que López Obrador no comparte esa postura en ninguna de las dos preguntas anteriores. Mientras que para decidir si se continúa o se desecha el proyecto emblemático de la administración saliente se pretende hacer una consulta (cuya organización y financiamiento, por cierto, son también muy cuestionables), para decidir si se realizan los proyectos que fueron concebidos en la cabeza del presidente electo basta con su voluntad. “Me canso ganso” ha pasado a ser la nueva de las siempre jocosas y populares frases que el futuro mandatario pone de moda.

Así las cosas. La discrecionalidad en su máxima expresión.

Debo decir que ese problema no se presenta sólo con el actual presidente electo. Prácticamente todos los gobiernos han dejado (o pretendido dejar) alguna gran obra de infraestructura que sea recordada como “símbolo” de su administración. Así tenemos el NAIM de Peña Nieto; la Estela de Luz de Felipe Calderón; la Biblioteca Vasconcelos de Vicente Fox y la línea doce del metro de Marcelo Ebrard, entre un largo etcétera de proyectos que, por cierto, han sido siempre bastante más costosos que lo que se prevé en un inicio y/o que han tenido críticas poco tiempo después de ser inauguradas por presentar fallas técnicas o presuntos problemas de corrupción en sus licitaciones. La historia reciente da ejemplos de sobra para estar de acuerdo en que las inversiones realizadas por caprichos o consideraciones totalmente políticas suelen terminar mal.

Lo cierto es que las decisiones de inversión en infraestructura deberían hacerse a través de un sistema institucional que garantice que los proyectos que se llevan a cabo son los menos costosos en términos económicos, sociales y ambientales; un sistema institucional que con base en su transparencia genere en el público una confianza tal que los proyectos que se realizan no sean motivo de controversia. Un sistema que elimine la posibilidad de que el gobernante en turno decida por sus ocurrencias cómo se invertirá el dinero de la sociedad, y la decisión sea tomada en su lugar por alguna organización gubernamental especializada en la evaluación y selección de proyectos, con base en criterios técnicos y precios sociales claramente definidos. Se requiere una reforma que reemplace la actual Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda por una dependencia con más presupuesto, con más capacidad técnica, con facultades más amplias, más vinculada a la Secretaría de Economía y de Desarrollo Social, más independiente de la de Hacienda y con asesorías externas en las que las universidades podrían jugar un papel clave. En fin, una reforma que cree un sistema nacional de inversión pública robusto.

Por carecer de ese sistema es que ahora gran parte de la sociedad, con justificada razón, desconfía de todas las obras que realiza el gobierno. Por carecer de ese sistema es que el presidente en turno puede decidir de manera totalmente arbitraria en algunos casos, mientras que en otros se presenta como un apóstol de la democracia. Es también por eso que las inversiones públicas suelen ser tan costosas, y por lo que frecuentemente nos enteramos de escándalos de corrupción.

Le toca al legislativo invertir en ese sistema. Con el control que Morena tiene de la Cámara de Diputados y la de Senadores, y con la legitimidad que tienen como el partido más votado en la historia electoral del país desde la transición a la democracia pluripartidista, sin ningún problema podrían hacer un buen SNIP. Sería una gran aportación para la cuarta transformación del país y, sin duda, sería una forma de remediar la impresión tan desafortunada que han dado en el actual periodo de transición.

 

Antonio Rojas Canela
Economista por la UNAM.

Referencias

Serebrisky, T., A. Suárez-Aleman, C. Pastor, y A. Wholhueter (2017). Increasing the efficiency of public investment delivery. Evidence-based potential efficiency gains in public infrastructure investment in Latin America and the Caribbean. Technical Report, IDB.



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