El campo mexicano sigue apareciendo ante la opinión pública como un sumidero de recursos en la cuenta pública. Transformarlo ha sido meta de los últimos seis gobiernos federales, no sólo del actual. La misma noción de “el campo” permanece como un elemento central de la estrategia nacional de desarrollo, justificación oficial del considerable presupuesto rural. Que pocos de estos recursos se destinan a las comunidades rurales es consabido, pero el discurso oficial sigue siendo eficaz: primero es la atención a la pobreza en el campo. La reducida información disponible al público interesado sugiere, sin embargo, que las reformas del nuevo gobierno al sector agropecuario y rural no representan un cambio de rumbo; su análisis nos permite ilustrar cómo es que, después de 25 años, los esfuerzos oficiales continúan promoviendo condiciones adversas para la población más desfavorecida, ahora ante la disyuntiva de un tratado comercial norteamericano renegociado, el T-MEC.

El nuevo gobierno ha heredado no sólo una economía rural donde el ingreso ha permanecido deprimido, sino también una estructura administrativa, la burocracia, y la capacidad operativa de gobiernos anteriores. Con el Presupuesto de Egresos (PEF) 2019, ha decidido también conservar el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, PEC, así como los programas distintivos de varios ramos y la mayoría de sus objetivos, que en conjunto definen políticas sectoriales y una política rural integral. Entre los anteriores, hereda algunos de los aciertos de administraciones previas, e inevitablemente, muchos de sus desaciertos.

Ilustración: Daniela Martín del Campo

Las referencias al PEC implican que la conducción de la política rural y sus recursos seguirá siendo responsabilidad de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. Desde 2001, esta comisión es presidida por el titular del ramo 8, ahora la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, SADER, donde la antigua subsecretaría de desarrollo rural ha sido reducida a una coordinación general. Ésta es la instancia encargada de la planificación del desarrollo rural del país.  Desafortunadamente, la dependencia no cuenta con la capacidad para enfrentar tal responsabilidad; ni siquiera para planear el desempeño del sector agropecuario. Desde hace dos sexenios, los secretarios del ramo han recurrido al departamento de agricultura estadounidense o a la Universidad de Misuri para conocer los efectos esperados de su propia intervención en los mercados internos.1 Pero la norma ha sido prescindir del análisis formal del sector, una larga tradición de la gestión pública en zonas rurales. Su ausencia muestra cómo es que, hasta la fecha, la política del ramo se reforma sin un claro sentido de la planificación.

El gobierno federal ha publicado una nueva estructura programática, pero aún no define con precisión el propósito general de la política sectorial. De acuerdo a la SADER, su interés está en una política “de largo plazo”, “más productiva, sustentable e incluyente”, con objetivos productivos y comerciales “que incidan en la transformación del campo y […] en favor de la calidad de vida en el sector rural”. Según la prensa, la secretaría ha prometido “un cambio importante en la política agropecuaria”, un gasto “con enfoque social” y grandes apoyos “prioritariamente a aquellos en condiciones de pobreza”.2

La reforma del ramo 8 ha comenzado con la creación de dos subsecretarías, Agricultura y Autosuficiencia Alimentaria. La primera, aparentemente, será responsable de los asuntos antes competencia de las subsecretarías de agricultura y desarrollo rural; la segunda se encargará de cuatro de los 25 programas estratégicos del nuevo gobierno, todos “con orientación social” y con el objetivo de “abonar al propósito de alcanzar la autosuficiencia alimentaria”. El PEF y otra documentación oficial sugieren, sin embargo, que en términos generales no se trata de una política de transformación, sino de continuidad.  La aparición de los que parecerían ser nuevos programas se reduce a objetivos e instrumentos muy similares a los que han operado en los últimos 25 años.  De hecho, la subsecretaría de Agricultura mantendrá la estructura programática de la administración de Peña Nieto —i.e., la mayoría de sus programas y subprogramas— no obstante la ausencia de evaluaciones a su favor.  Aparentemente, éstos incluyen los subsidios al precio de cultivos básicos a través del programa Ingreso Objetivo, ahora con un nuevo nombre.  En materia de desarrollo rural, se mantendrá el Programa de Apoyo a Pequeños Productores bajo el nombre de Programa de Desarrollo Rural. En la mayoría de los casos, se trata de programas con problemas crónicos en su justificación, definición de objetivos y focalización, cuyos beneficios no han sido documentados por la Comisión Nacional para la Evaluación de la Política Social, CONEVAL. Si ha de ofrecerse una explicación a su permanencia, la más parsimoniosa es que estos programas responden a intereses especiales, en que ahora prevalecen los de “pequeños” productores organizados.

Asimismo, la subsecretaría de Autosuficiencia mantendrá objetivos, instrumentos y recursos que por 25 años fueron administrados por la agencia de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, ASERCA, creada por el gobierno de Salinas de Gortari. Su programa principal será Producción para el Bienestar, un esquema de transferencias directas que adopta los objetivos e instrumentos de ProAgro (antes Procampo), también sus recursos (ahora más escasos) e incluso su padrón de beneficiarios. El programa de Precios de Garantía, por su parte, mantiene los objetivos (i.e., autosuficiencia, rentabilidad) e instrumentos (subsidios al precio al productor de alimentos básicos) de los programas de apoyos a la comercialización de ASERCA. Su principal diferencia es que, a partir de 2019, los recursos de los “programas estratégicos” se distribuirán bajo nuevas reglas, que se han presentado al público como restricciones claras a la elegibilidad de beneficiarios en estos dos programas. Esto se ha interpretado erróneamente como recursos etiquetados para una población bien definida, los campesinos en situación de pobreza. Según el Diario Oficial, la población objetivo del programa no es ésta, sino parcelas con una extensión máxima de 20 hectáreas e inscritas en un cierto padrón.3 A pesar de las declaraciones, la composición definitiva del padrón sigue sin hacerse pública.4 En términos de planeación y transparencia, la nueva estrategia de autosuficiencia tiene enfrente un largo camino y deja pendiente una gestión pública con base en resultados.

Hasta entonces, la ausencia de diligencia debida seguirá traduciéndose en una política agroalimentaria ineficaz y con repercusiones predecibles.  Siendo consabida la fuerte respuesta de la oferta interna de cultivos básicos a los incentivos, el análisis formal se vuelve supernumerario —la limitante es siempre una cuestión presupuestal. Aun así, los posibles cambios en la distribución de recursos públicos no carecen de implicaciones. La intención de destinar recursos escasos a zonas de temporal del centro, sur y sureste no garantiza mayor autosuficiencia en granos o el aumento en su producción. Esto es porque sigue fomentándose una política agrícola extensiva, ahora con la intención de incorporar una reserva de tierras de temporal con vocación agrícola a partir de precios más favorables. Pero simultáneamente se crean condiciones que elevan el costo de oportunidad de esas tierras, hasta ahora en uso pecuario, a través de Crédito Ganadero a la Palabra, el tercer programa estratégico del ramo. Puede anticiparse que la reserva de que se hará uso para la expansión comercial de cultivos básicos serán predios antes dedicados a frutas y hortalizas, tierras hoy destinadas a la subsistencia y terrenos de productividad agrícola marginal pero aún cubiertos con vegetación nativa en algún grado de regeneración. El resultado, en amplias zonas, podría ser la deforestación, el estancamiento del rendimiento de granos y magros aumentos en el volumen de su producción; en otras, un retroceso en la oferta de frutas y hortalizas.

En cuanto al combate a la pobreza e inseguridad alimentaria rural, las perspectivas no son más halagadoras. Entre 72 y 82% de los hogares maiceros rurales destinan su producción al autoconsumo humano; es decir, no la comercializan. Según estudios recientes, el valor del maíz que estos hogares cosechan para su subsistencia es diez veces mayor que su precio en el mercado. Por lo mismo, los subsidios al precio del maíz no benefician a esta mayoría; por el contrario, generan condiciones adversas, por definición, a su actividad. La presunción de que dichos precios convertirán a esta población en productores excedentarios no tiene fundamentos claros. Más que incentivos para elevar su rendimiento, los subsidios crean condiciones para la concentración de la tierra al interior de sus comunidades. Al capitalizarse en la renta de la tierra, los subsidios propuestos serán regresivos. Los grandes perdedores de la reforma sectorial bien podrían ser los campesinos, la población rural y la agro-biodiversidad, en lo social, y los ecosistemas nativos y el cambio climático en lo ambiental.5

Sigue vigente, en suma, la estrategia agroalimentaria post-revolucionaria de subsidiar la rentabilidad de la agricultura comercial de básicos con la expectativa de asegurar una oferta amplia en el mercado interno. Salvo que, en las últimas seis administraciones, la política se ha realizado en el contexto de un comercio norteamericano libre de aranceles y, en años recientes, bajo creciente austeridad presupuestal. La del gobierno actual no es sino la tercera restructuración programática del ramo en cuatro años de austeridad, donde la premisa ha sido hacer más con menos. Sin un cambio de estrategia, esta premisa carece de sentido. 

Una estrategia alternativa deberá reconocer el valor de la agricultura de subsistencia para el campesino, que ha sido capaz de competir por los medios de producción en un mercado abierto, aunque no libre de intervenciones. En vez de subsidiar modos de producción que no son rentables, esta estrategia recompensará a los agricultores de subsistencia por los servicios eco-sistémicos que hasta hoy ofrecen al país sin un pago de por medio. Una estrategia alternativa partirá de la discusión pública, e invertirá en bienes y servicios públicos, no privados, incluyendo la investigación académica sobre el sector rural y la evaluación de su política. Por ello, resulta inexcusable la decisión de cancelar el Censo Agropecuario y la Encuesta Nacional Agropecuaria.6 Corresponde a la sociedad en general y a la comunidad académica en específico demandar cambios.

 

George A. Dyer
Investigador de proyecto del CEE del Colegio de México.

Antonio Yúnez Naude
Profesor-investigador del CEE del Colegio de México.7


1 Cfr. Perspectivas de largo plazo para el sector agropecuario de México 2011-2020

2 Cfr. “Estos serán los precios de garantía para los productos agroalimentarios”.

3 Cfr. ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos para la Operación del Programa Producción para el Bienestar para el ejercicio fiscal 2019.

4 Lo que se sabe es que el padrón de predios de Producción para el Bienestar incluirá los del ProAgro, además de predios recién incorporados a partir del llamado “Censo de Bienestar, levantado por voluntarios denominados Servidores de la Nación, en coordinación con el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas”.  Como el Procampo, el objetivo del nuevo programa es transferir recursos a una población beneficiaria ad hoc y mal definida.

5 Sobre la relación entre población, uso del suelo y cambio climático tras la conquista de América, nueva información aquí.

6 Fundar considera algunas de sus implicaciones aquí.

7 Para la redacción de este texto estamos en deuda con el Dr. Alan Hernández Solano (IIE, UNAM) por su investigación sobre la economía campesina en México.