Uno de los elementos distintivos de la nueva administración federal es la importancia que le ha dado a los programas sociales. Como candidato a la presidencia de México (por tres ocasiones), Andrés Manuel López Obrador (AMLO) prometió crear programas sociales como los que instrumentó en su periodo como jefe de gobierno del otrora Distrito Federal (DF), 2000-2006. Al iniciar su gestión como presidente, anunció la creación de un programa universal de pensión no contributiva para adultos mayores, uno de transferencias monetarias para personas con discapacidad, otro de becas para que jóvenes que no tienen la oportunidad de estudiar o trabajar se capaciten en empresas u otras organizaciones, así como becas para alumnos de distintos niveles educativos.

Recientemente, surgió una discusión en diversos medios de comunicación en torno a la importancia que le ha dado la nueva administración a la política social.1 Una de las principales cuestiones es si con esto el gobierno busca la construcción de una amplia red clientelista, pues es plausible pensar que los beneficiarios de estos programas pudieran sentirse “agradecidos” con el gobierno federal y votar por el partido Movimiento de Regeneración Nacional en las elecciones intermedias de 2021 u otras del ámbito federal o local.

Ilustración: Víctor Solís

Ciertamente, las políticas sociales pueden tener efectos en el desempeño electoral del partido en el gobierno, pero ¿esto es suficiente para afirmar que los resultados de tales políticas será la implantación de una red clientelista? Dado que estos programas están empezando a funcionar, es demasiado pronto para sacar conclusiones de sus efectos. Sin embargo, algunos elementos permiten poner en duda o matizar la hipótesis de la red clientelista.

Antes de continuar, conviene establecer claramente cuáles son los elementos que distinguen el clientelismo. En las democracias electorales, los candidatos a cargos de elección popular ofrecen al electorado un conjunto de bienes que proporcionarán en caso de ganar el cargo por el que compiten y los electores votan por ellos en función de tal tipo de promesas. El tipo de bienes que ofrecen y otorgan los políticos pueden ser de dos tipos: programáticos o clientelistas.

Un elemento fundamental para distinguir entre ambos tipos de bienes es identificar si su provisión depende del comportamiento de los electores.2 Es decir, la provisión de un bien es clientelista si los políticos se lo otorgan a un conjunto identificable de personas que ya los apoyaron o prometen hacerlo y, en este último caso, si hay indicios creíbles de que las personas terminarán apoyándolos. En contraste, en una relación programática de intercambio, los bienes no se proveen en función del comportamiento de un conjunto definido de personas y los políticos no saben cuáles de ellas en particular los apoyan o apoyarán ni buscan monitorear su comportamiento para evitar y sancionar el oportunismo.

Otro elemento fundamental para diferenciar los bienes que se proveen con una intención clientelista es la discrecionalidad.3 En los intercambios clientelistas, los políticos cuentan con amplia discrecionalidad para elegir a los beneficiarios, montos y la temporalidad en la provisión de bienes. Esto les permite focalizar los bienes entre el conjunto de personas que con mayor probabilidad los apoyarán y en los momentos en los que tal apoyo es más necesario (por ejemplo, previo a un proceso electoral). Cuando la discrecionalidad es mínima, la probabilidad de que el intercambio sea clientelista también lo es; por ejemplo, cuando se establecen reglas con los procedimientos claros, vías de acceso a los bienes, requisitos que se deben cumplir y motivos por los que se puede perder el acceso a ellos.

Los programas recién creados por el gobierno federal no cuentan con las características que los definirían como clientelistas. Por un lado, tienen una orientación universalista. Aunque algunos de los programas cuentan con criterios de focalización, tienen la intención de alcanzar a todas las personas que cumplan con criterios muy claros y definidos de antemano: todas las personas con una discapacidad permanente, todas las personas mayores de 68 años, todos los alumnos de nivel medio superior, etcétera. Al orientarse de manera clara a todas las personas que cumplan con estas condiciones, es poco probable que los programas tengan un uso clientelista, pues no hay un criterio o mecanismo claro que permita excluir a conjuntos determinados de personas en función de sus preferencias políticas.

Por otro lado, la mayoría de los programas sociales creados por la nueva administración cuentan con documentos en los que se establecen claramente disposiciones en torno al objetivo del programa, población objetivo, criterios de elegibilidad, montos de apoyo, derechos y obligaciones de los beneficiarios, así como motivos de suspensión temporal o permanente de los beneficios. Esto reduce considerablemente la discrecionalidad en el funcionamiento y administración de los programas.

Sin embargo, sólo la Pensión para el bienestar de las personas adultas mayores funciona con base en “reglas de operación”, en tanto que la Pensión para el bienestar las personas con discapacidad y el programa Jóvenes Construyendo el Futuro funcionan con “lineamientos de operación”, y el Programa de Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez funciona sin reglas o lineamientos. Si bien ambos tipos de documentos tienen el mismo objetivo —proveer los criterios de funcionamiento de los programas—, lo cierto es que las reglas de operación tienen una regulación más estricta que los lineamientos, pues cuentan con el aval de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria y están contemplados en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como en la Ley General de Mejora Regulatoria.4 Los menores estándares de los lineamientos podrían permitir un uso discrecional de los programas. El caso de las becas para educación media superior es preocupante y el gobierno debería publicar cuanto antes los documentos que guiarán el funcionamiento del programa, preferiblemente, mediante reglas de operación.

Otro elemento que podría favorecer el funcionamiento clientelista es la poca claridad que hay en torno a la función del Censo del bienestar y su influencia en la instrumentación de los programas. En particular, no queda claro si sólo las personas a las que incluyeron los “servidores de la nación” en dicho censo son las que tendrán acceso a los programas o si las personas que no están incluidas podrán pedir su incorporación, o si lo podrán hacer por otra vía que no sea la intermediación de los “servidores de la nación” (que no son funcionarios públicos). Si las únicas vías de entrada a los programas fueran el censo y los “servidores”, habrá un amplio margen de discrecionalidad.

Sin duda, la creación de los nuevos programas sociales por parte de la administración federal constituye un avance significativo, pues algunos, como el de pensiones por vejez o las transferencias para personas con discapacidad, contribuyen a garantizar los derechos humanos de sectores poblacionales que habían permanecido excluidos de la protección social. En este mismo sentido van acciones como la universalización de los servicios de salud o la creación de programas para la incorporación a la seguridad social de las trabajadoras domésticas. Si los programas consiguen la cobertura universal de todos estos sectores, se habrá concretado un gran cambio en la política social mexicana.

Pero también hay riesgos de que los avances sean limitados. Uno de tales riesgos se relaciona con la falta de institucionalización de los programas. Esto incluye, por supuesto, el hecho de que la mayoría de los programas funcionen sin reglas de operación. Para que las políticas sociales contribuyan a la garantía de los derechos humanos es importante que estén institucionalizadas,5 es decir, que se incluyan en la legislación nacional o documentos de política pública para conseguir su continuidad y, si es posible, que se conviertan en políticas de Estado. Una ruta para garantizar la institucionalidad de los programas creados por el gobierno federal podría ser emular la experiencia del antiguo DF, en la que se crearon leyes que establecían el derecho de las personas a la pensión para adultos mayores o a una transferencia en caso de tener una discapacidad permanente, así como a servicios y medicamentos gratuitos. La creación de una legislación de este tipo de alcance federal, además, ayudaría a reducir la discrecionalidad y probabilidades de un uso clientelista de los programas.

Otro riesgo se refiere a las limitaciones en cobertura de los programas. Aunque éstos tienen una aspiración universalista, también tienen criterios de focalización para atender a grupos prioritarios y dejan para otro momento extender la cobertura hasta alcanzar a la totalidad de las personas que cumplen con los criterios de elegibilidad. En tanto no haya una cobertura universal, permanece la amenaza de un uso discrecional y clientelista de los programas y se falla en garantizar a toda la población el disfrute de sus derechos humanos.

Otra razón por la que habría riesgo de que los avances sean limitados es que los montos que otorgan los programas son relativamente bajos. Ciertamente, los programas de pensiones para adultos mayores y para personas con discapacidad otorgan montos cercanos a la línea de pobreza por ingresos,6 pero las transferencias son insuficientes para permitir que una persona salga de la condición de pobreza. De hecho, la mera transferencia monetaria es un mecanismo muy limitado para contribuir a la garantía de derechos humanos, por lo que la administración federal debería plantearse una estrategia integral que contemple las necesidades de los grupos a los que busca atender.

El último riesgo es que los programas no tienen asegurada una fuente de financiamiento sostenible y progresiva. En efecto, el gobierno ha argumentado que financia estos programas con reducciones en gastos de otras áreas de la administración pública. Sin embargo, en una hipotética situación de recesión económica y bajos ingresos gubernamentales, puede estar en riesgo su financiamiento y continuidad. Una opción para evitar este riesgo es impulsar una muy necesaria reforma fiscal, que tenga una orientación progresiva y garantice ingresos suficientes al gobierno.

El gobierno federal puede atacar estas debilidades desde el ámbito legal: establecer por ley el derecho a los programas sociales, su universalidad; además, la reforma fiscal implica necesariamente cambios legislativos. El momento es propicio, la coalición gobernante tiene mayoría en las dos cámaras del legislativo federal y en varios congresos locales, el presidente cuenta con altos niveles de aprobación y la población respalda la creación de programas sociales.7

 

Miguel Ángel Ramírez Villela
Investigador en políticas públicas en la Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Licenciado en Política y Gestión Social por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, y maestro en Ciencia Política por el Colegio de México.


1 Un detonante importante de la discusión fue el texto de María Amparo Casar, “El gran benefactor”, nexos, febrero de 2018.

2 Herbert Kistchelt y Steven Wilkinson, “Citizen-Politicians Linkages: an Introduction”, en Herbert Kistchelt y Steven Wilkinson (eds.), Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition, New York, Cambridge University Press, 2007.

3 Ibid, Alberto Díaz-Cayeros, Federico Estévez y Beatriz Magaloni, The Political Logic of Poverty Relief: Electoral Strategies and Social Policy in Mexico, Cambridge, Cambridge University Press, 2016.

4 México Evalúa y Animal Político, “El gobierno gastará casi 120 mil millones en programas prioritarios sin reglas de operación”, Animal Político, 6 de marzo de 2019. Consultado el 19 de marzo de 2019.

5 Simone Cecchini y María Nieves, “El enfoque de derechos en la protección social”, en Simone Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez y Cecilia Rossel (eds.), Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización, Santiago, CEPAL, 2015.

6 El monto de la pensión para adultos mayores y del programa de atención a personas con discapacidad es de 1,275, muy cercano a la línea de pobreza extrema que estima el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que para febrero de 2019 era de 1 103.01 en zonas rurales y 1 554.12 en zonas urbanas.

7 Según una encuesta de El Universal, a 100 días de haber iniciado el gobierno de AMLO, 79.4% de los ciudadanos aprobaban su desempeño como presidente. Además, según la misma encuesta, la opción de respuesta “Programas sociales” fue la segunda más popular (con 16.5% de las menciones) a la pregunta “¿cuál cree usted que es el mayor logro […] del gobierno de Andrés Manuel López Obrador”. En tanto, una encuesta publicada el 25 de julio de 2018 por Reforma, 82% de los ciudadanos mayores de 18 años estaban de acuerdo con la propuesta de duplicar el monto de la pensión para adultos mayores.