En este abril de 2019 se cumplen 25 años del Banco de México (BANXICO) como órgano autónomo jurisdiccional del Estado mexicano. Promulgada en el Artículo 28 de la Constitución, la autonomía del banco central consiste primordialmente en “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado”.1 Esta nueva forma de gobierno, legitima a la estabilidad de precios como un compromiso económico intertemporal, que delega en la política monetaria los criterios técnico-operativos de su funcionamiento.

La importancia en torno a la autonomía del Banco Central se justifica históricamente en las políticas expansivas de orden fiscal y monetario de segunda mitad del siglo XX. En la evidencia internacional, Kydland y Prescott (1977) sostienen que ante la disyuntiva a corto plazo entre «más inflación-menos desempleo», los gobiernos generalmente utilizan prácticas inflacionistas asociadas al ciclo político-económico. La ausencia de fundamentos legales que limiten el uso discrecional del Banco Central como prestamista del Estado, supone la causa principal de los altos niveles de inflación registrados alrededor del mundo.

En una fecha de importancia para uno de los órganos autónomos de mayor prestigio en últimos años, vale la pena discutir sus principales logros durante el tiempo referido, así como los retos y complicaciones que habrá de enfrentar en el actual gobierno.

Ilustración: David Peón

Inflación y autonomía

Un primer ejercicio para evaluar la autonomía de BANXICO se centra en el comportamiento de su tasa de inflación a través del tiempo. De enero-1970 a marzo-1994 (línea roja), el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) registró una tasa promedio de 38.03%, y de abril-1994 a marzo-2019 (línea azul) de 8.71% (figura 1). Los altos niveles de inflación del periodo pre-autonómico corresponden al crecimiento desenfrenado del gasto público, déficit fiscal y emisión de dinero, de los gobiernos posteriores al modelo económico de Desarrollo Estabilizador (1940-1970).

En la literatura especializada, Cukierman (1992) elaboró un índice de independencia2 legal, que determina el grado de autonomía del Banco Central entre países. Para su cuantificación, Cukierman elige y asigna valor a cuatro rubros representativos de la política monetaria: (i) nombramiento e independencia del directorio del banco central (0.20); (ii) mandato primario de política monetaria (0.15); (iii) libertad en la formulación de la política monetaria (0.15); y (iv) límites o prohibición al crédito del Estado (0.50). Si el índice de Cukierman se acerca a 1, el banco goza de una robusta autonomía, y si la sumatoria de sus rubros se aproxima a 0, ocurre lo contrario.

De acuerdo con Carrière-Swallow, et al., (2017), una versión modificada del índice de Cukierman para las economías de México y América Latina considera los resultados del cuadro 1. En los años previos a la autonomía, el índice de la muestra promedia 0.40%, y en los años con autonomía un valor de 0.77%. En México, la independencia de BANXICO se fortalece de 0.39 a 0.81%; es decir, 4 puntos porcentuales superior a la media, aunque sexto lugar general por debajo de Chile (0.85), Perú (0.84) y Argentina, Bolivia y Colombia (0.83 cada uno).

Cuadro 1. Índice de Cukierman Modificado3

Países

Sin autonomía

Autonomía
(año t)

Con autonomía

Argentina

0.31

1992

0.83

Bolivia

0.33

1995

0.83

Chile

0.26

1989

0.85

Colombia

0.29

1992

0.83

Costa Rica

0.51

1995

0.74

Guatemala

0.57

2002

0.73

Honduras

0.39

1996

0.68

México

0.39

1994

0.81

Nicaragua

0.41

1992

0.73

Paraguay

0.37

1995

0.70

Perú

0.50

1993

0.84

Uruguay

0.44

1995

0.70

Venezuela

0.40

1992

0.69

Promedio

0.40

0.77

No se incluyen economías dolarizadas o del Caribe.

Fuente: Carrière-Swallow, et al., (2017).

Para fortalecer el análisis del cuadro 1, la información de la figura 2 entabla una correlación lineal entre «autonomía y estabilidad de precios» en América Latina. Con el valor de su pendiente, las líneas de tendencia en ambos periodos denotan una relación inversa entre las variables, siendo mayor (por su inclinación) la correspondencia del periodo sin autonomía (SA) al del periodo con autonomía (CA). Por consiguiente (y en línea con investigaciones de carácter longitudinal), la independencia de los bancos centrales en la zona ha contribuido exitosamente a estabilizar la inflación, lo que décadas anteriores era insostenible a largo plazo, sin los fundamentos legales que actualmente definen su comportamiento.

Metas de inflación

Con la autonomía de BANXICO y la libre flotación del tipo de cambio (1994), la búsqueda de un ancla nominal sobre la cual fijar las expectativas de inflación permitió que en enero de 1999 se utilizara explícitamente la Estrategia de Metas de Inflación. Desde su instauración en Nueva Zelanda (mar. 1990), las metas de inflación (MI) como esquema de política monetaria, proyecta el objetivo y/o rango de inflación a través del cual los bancos centrales estabilizan su nivel de precios (en México el INPC). Bajo una estrategia tan bien delimitada, el cumplimiento de las metas permite cuantificar con puntualidad la autonomía de la autoridad central.

De los 21 años que México ha utilizado las MI, sólo en 9 ocasiones obtuvo el nivel deseado, esto es, una efectividad del 43% (figura 3). En el periodo que abarca el actual rango de inflación (2002 en adelante), la historia para BANXICO sigue igual de reprobable: 7 de 18 años cumplen con la meta, lo que da una efectividad del 44%. Tomando en cuenta al resto de países que comparten la estrategia en América Latina (figura 4), Brasil (sin autonomía) y Colombia tienen resultados superiores al 60%, Chile, Guatemala y Perú alrededor del 50%, y en última instancia la economía mexicana.

 

Conforme lo anterior, la mancuerna «autonomía y estabilidad de precios» en México resulta exitosa en la intervención de altas tasas de inflación, pero no así con las exigencias que requieren las MI. Para ello, un detallado estudio sobre el cumplimiento de las metas (y con ello de la autonomía) implica analizar puntualmente el mecanismo de transmisión de la política monetaria (tasa de interés, precio de activos, tipo de cambio), así como sus efectos en la actividad real, o la viabilidad de seguir aplicando la estrategia; lo que claramente se aleja de los límites de este trabajo.

Comentario final

Cuando la administración pública no es confiable en la elaboración de políticas claves que coadyuven al desarrollo nacional, la creación de entes autónomos que descentralicen el poder del Estado, libera y profesionaliza a la administración independiente del interés político. Este es el caso de la libertad de cátedra en la UNAM, la generación de información estadística del INEGI, o la organización de elecciones por parte del INE (antes IFE). Desde abril de 1994, la autonomía del Banco de México salvaguarda la estabilidad nacional de precios, dejando en el pasado las épocas en que la autoridad central servía de forma directa y discrecional como prestamista del Estado.

Por la evidencia aquí expuesta, la autonomía de BANXICO tiene un desempeño favorable al compararse la tasa de inflación de los últimos 25 años en relación con la obtenida durante el periodo pre-autonómico: 8.71 y 38.03%, respectivamente. En las metas de inflación: con una efectividad inferior al 50%, las MI se cumplen hasta 9 de 21 años disponibles, situando a la estrategia del país como la menos efectiva de América Latina. En ambos casos, la relación inversa que prescribe el índice de Cukierman parece comprobarse de acuerdo a lo establecido, esto es, a mayor independencia efectiva en la conducción de su política, la banca en México tiene una alta incidencia en estabilizar la inflación.

Para cumplir con los retos aún pendientes, la autonomía de BANXICO debe seguirse respetando (como ha suscrito el actual gobierno), lo que abarca desde la designación insesgada de la junta de gobierno, hasta la defensa contencioso-administrativa de su presupuesto. En este sentido, toda medida que modifique el funcionamiento de la institución tiene que ser consecutiva al cumplimiento de sus objetivos, y no a través de iniciativas de carácter político-electoral que, sin justificación de por medio, debiliten el patrimonio del organismo. De no ser así, se complica la eficacia de la autonomía monetaria.

 

Oscar Pérez-Laurrabaquio
Economista.


1 Aunque las modificaciones al Artículo 28 datan de 1993, la autonomía de facto se inicia el 1° de abril de 1994, es decir, hace 25 años y contado.

2 Siguiendo la bibliografía del tema, independencia y autonomía se interpretan como términos intercambiables.

3 Diferente al original, este índice incluye un quinto rubro que pondera la rendición de cuentas y transparencia del banco central, y su valor (0.10) se extrae del 0.50 del cuarto rubro.