Recientemente los reflectores se han centrado en las expectativas sobre las finanzas públicas federales. Tal es el caso de los decretos publicados que eliminan la condonación de impuestos y las estrategias para el cobro de impuestos a proveedores de servicios digitales; sin embargo, poco se ha debatido sobre el diagnóstico y la senda financiera de gobiernos estatales y municipales.

Uno de los escasos espacios de discusión donde se abordó el tema en estos meses de manera oficial fue el II Foro entre Legisladores en Materia Hacendaria, efectuado en el pasado mes de abril. Ahí, se puso de manifiesto lo que para muchos es conocido: una incipiente recaudación en estados y municipios y, en consecuencia, una alta dependencia hacia las transferencias provenientes de la federación. Pero… ¿qué tan distintas son las finanzas de los gobiernos subnacionales de México en comparación con otros países del mundo? ¿Qué es lo que propicia que a los gobiernos subnacionales les sea más atractivo depender de las transferencias federales en lugar de recaudar por sí mismos? ¿Existe margen para que se incremente el esfuerzo fiscal en los estados y municipios? ¿Cuáles son las áreas de oportunidad que pueden aprovechar estos órdenes de gobierno para mejorar su independencia financiera?

Federación

Víctor Solís

La tributación en México en comparación con el mundo

Es cierto que los gobiernos estatales y municipales recaudan muy poco; sin embargo, hay que decir que éste no es un problema subnacional, sino que está circunscrito en un contexto en donde el problema parece más bien de corte estructural.

De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),1 México es uno de los países del mundo que menos recauda. Para 2017, los ingresos fiscales del sector público alcanzaron el 16.2% del Producto Interno Bruto (PIB), cifra que se ubica por debajo del promedio de América Latina y el Caribe con 22.8%, lo que representa menos de la mitad del promedio de la OCDE que se ubica en 34.2% y que apenas supera a países como Perú con 15.3%, Paraguay con 13.8%, Malasia con 14.3% o Nigeria con 14.4%. Incluso economías con un grado de ingreso más bajo, como las de Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Ecuador, recaudan al menos tres puntos porcentuales más que México.

Gráfica 1

Fuente: OECD Statistics.

A escala subnacional —es decir, en estados y municipios—, el panorama resulta aún más desalentador. De una muestra de países que cuentan con los tres niveles de gobierno, el que ostenta el desempeño recaudatorio más deficiente es el nuestro; como se observa en la siguiente gráfica, la recaudación conjunta de los gobiernos subnacionales en México apenas supera el 0.9% del PIB, muy por debajo de sus símiles en Argentina con 5.2%, Brasil 9.7%, Estados Unidos 5%, e incluso del promedio en Latinoamérica ubicado en (4.5%), así como del promedio de la OCDE (9.3%).

Gráfica 2

Fuente: OECD Statistics.

En las entidades federativas, el factor que resulta determinante para explicar las disparidades en los niveles de recaudación son las facultades tributarias. Por ejemplo, los gobiernos estatales de Brasil y Argentina recaudan una parte importante de los impuestos generales sobre el consumo (más del 50%), lo que se traduce en una recaudación de entre 4%-8% del PIB.

En Alemania y Estados Unidos, sus gobiernos intermedios comparten facultades recaudatorias con el gobierno federal en materia de impuestos sobre los ingresos y sobre el consumo, lo que implica que alcancen niveles de recaudación de casi el 9% del PIB (para el caso de los landers alemanes). Finalmente, tenemos los estados/provincias de Australia y Canadá, quienes cuentan con potestades para administrar prácticamente todos los tipos de tributos y, por lo que corresponde a las provincias canadienses, sus ingresos son del orden del 13% del PIB.

Gráfica 3

Fuente: OECD Statistics.

Los ingresos tributarios en los estados

En México, los gobiernos subnacionales tienen una jurisdicción tributaria limitada al estar adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal creado en 1980, pues cedieron a la federación atribuciones en materia de los impuestos sobre la renta (ISR), sobre el valor agregado (IVA) y el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS). Esto, con el objetivo de evitar la doble/triple tributación de la población, a cambio de acceder a un porcentaje de los fondos federales (con una magnitud mayor); en consecuencia, sus facultades tributarias quedaron reducidas a tres impuestos de relevancia: el impuesto sobre nóminas, el impuesto sobre la tenencia y el impuesto sobre adquisición de inmuebles.

El impuesto a la nómina ha sido la principal fuente de ingresos tributarios y aporta alrededor del 60% de la recaudación de impuestos estatales, esto es, 0.4% del PIB; empero, su mayor desventaja es que, si bien los empleadores son los obligados legales del pago, existen estudios2 que concluyen que este tipo de tributo termina trasladándose hacia el salario real. Por lo que, en los hechos, opera como un impuesto que recae sobre el ingreso de los trabajadores formales, no obstante, su eliminación tampoco implicaría un incremento directo e inmediato en las remuneraciones del empleo formal.

Por su parte, el impuesto sobre la tenencia es el que más bondades presenta, ya que es un impuesto progresivo, dado que la cuota incrementa conforme lo hace el valor de la base y además posee un componente correctivo, debido a que aumenta el gravamen cuando se trata de vehículos que más contaminan y suele exentar a los automóviles que son amigables con el medio ambiente (eléctricos e híbridos); paradójicamente, la tenencia es el tributo que más se ha estigmatizado, pues desde que la responsabilidad de su recaudación fue transferida de la federación a los estados en 2012, el monto recaudado ha venido disminuyendo e incluso algunos estados, buscando (seguramente) simpatías electorales, lo derogaron.

Esta situación lejos de representar algún beneficio a las entidades federativas dio origen a externalidades negativas, ya que además de experimentar una reducción en sus ingresos, se incrementaron prácticas de arbitraje, evasión fiscal y se promovió indirectamente el uso del automóvil.

El ejemplo más claro de esta posición es la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), ya que al no existir un acuerdo que unificara la base y las tasas entre los estados que la componen (uno de ellos suprimió el tributo), se generaron todos los incentivos para que algunos contribuyentes realizaran prácticas de evasión, algo que, en el mediano plazo, repercutió en menores ingresos que pudieron haberse destinado a acciones de mitigación ambiental o mejora en los sistemas de movilidad.

Gráfica 4

Fuente: INEGI. Estadística de finanzas públicas estatales y municipales y Sistema de Cuentas Nacionales.

En tanto, el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) presenta características deseables, ya que grava la transmisión y/o adquisición de la propiedad inmueble en función de su valor; es decir, se trata de un tributo que recae sobre el incremento patrimonial de los individuos. Generalmente, exenta aquellas transacciones relacionadas con la compra de vivienda de interés social y/o de bajo valor y, en algunos casos, grava las sucesiones, por lo que es lo más cercano a un impuesto a las herencias. Lamentablemente, en años recientes se ha tratado de limitar su base gravable, en especial en la Ciudad de México,3 lo cual no abona al ya limitado margen que tienen los gobiernos estatales.

Por todo lo anterior, a pesar de encontrarnos ante un escenario adverso en materia de recaudación estatal, existe margen para que las entidades federativas amplíen la capacidad de estos impuestos. Por ejemplo, en Uruguay, Costa Rica y Argentina, el impuesto a la tenencia de vehículos automotores ha registrado resultados satisfactorios, con niveles de recaudación de hasta medio punto porcentual del PIB; del mismo modo, las entidades federativas en México podrían emplear al ISAI para impulsar la tributación sobre las herencias. A pesar de ser un tema políticamente complicado, es necesario discutirlo teniendo como ejemplo el caso de Francia, donde ha llegado a aportar a la hacienda pública más de  medio punto porcentual del PIB.

Gráfica 5

Fuente: OECD Statistics.

Los impuestos municipales

En el ámbito local la situación se torna más compleja. En México, los municipios son fiscalmente inexistentes, su recaudación total apenas alcanza el 0.25% del PIB, en comparación con el promedio de América Latina (0.8%); su principal fuente de financiamiento es el impuesto sobre la propiedad inmueble (predial) que en Chile, Colombia y Uruguay supera en más de seis veces lo observado en México (0.11%), por no mencionar que en las naciones desarrolladas este tributo rebasa el 2% del PIB.

Entre las características más favorables de este tributo se encuentran que su base gravable es prácticamente inmóvil y que es bastante progresivo, puesto que el impuesto aumenta a medida que lo hace el valor del inmueble.

Al respecto, resulta urgente diseñar e impulsar mecanismos orientados a aumentar la recaudación del impuesto predial, tales como convenios de colaboración entre los tres niveles de gobierno para destinar recursos para el fortalecimiento de los catastros y de las haciendas públicas municipales.

Gráfica 6

Fuente: OECD Statistics.

Desbalance fiscal e incentivos a la recaudación

Como era de esperarse, el resultado de los bajos niveles de recaudación de los gobiernos subnacionales en México ha propiciado una alta dependencia hacia los recursos que les transfiere la federación. En este sentido, usando datos del Government at a Glance4 se observa que los gobiernos subnacionales mexicanos son los menos independientes financieramente: tan sólo en 2015, sus impuestos locales financiaron apenas el 8% de su gasto total, situación contraria a los niveles registrados por sus símiles de Colombia (25.8%), España (41.9%), Estados Unidos (46.8%), Costa Rica (46.9%) o Alemania (66.2%).

Gráfica 7

Uno de los factores que ha influido para que los estados y municipios no tengan incentivos a incrementar la recaudación propia es la fórmula con la que se determinan los montos de transferencias hacia los estados. A partir de la reforma fiscal de 2007, se le dio mayor peso en la fórmula a un componente poblacional y de porcentaje del PIB y no así al incentivo para premiar el esfuerzo fiscal.

De igual forma, durante el periodo 2012-2018 se privilegió la transferencia de fondos (en su mayoría contenidos en el Ramo 23), cuyas reglas de asignación no eran del todo claras y otorgaban discrecionalidad a la federación para el reparto presupuestal, lo que derivó en consentir un reparto de recursos hacia los gobiernos subnacionales sin necesidad de que éstos incurrieran en ningún esfuerzo recaudatorio que se tradujera en una menor dependencia financiera.

Por lo tanto, deben revisarse los mecanismos mediante los cuales se distribuyen las transferencias hacia gobiernos subnacionales, de tal forma que el esfuerzo recaudatorio de las entidades y municipios tenga un peso preponderante en la asignación de los principales fondos federales.

En resumen, la complejidad recaudatoria y la enorme dependencia de nuestras entidades federativas y municipios tienen diversos orígenes y, lejos de que se haya intentado corregir esta situación de dependencia, se ha venido exacerbando. Lo anterior tiene como agravante que la descentralización de servicios por parte de la federación hacia los gobiernos subnacionales hace que el incremento en la demanda ejerza una presión en las finanzas de los estados y municipios. Muchos de los problemas actuales de las sociedades no pueden ser resueltos desde un solo ámbito de gobierno, puede haber diversos puntos de vista sobre cómo resolver el problema; sin embargo, el común denominador para que exista una política pública eficaz es contar con los recursos suficientes para llevarla a cabo. Si los gobiernos subnacionales tuvieran mayor independencia financiera habría mayores posibilidades de poder atender las necesidades inmediatas de nuestra sociedad mexicana.

 

Omar Mejía-Castelazo
Economista por la UNAM.

Rodrigo Villegas Gómez

Economista por la UNAM.


1 OECD (2018), Revenue Statistics 2018, OECD Publishing, Paris.

2 Cedillo, J.; Ayala, E. & Cabral, R. (2016). “¿Quién paga el impuesto sobre nóminas de los estados de México? Un análisis de incidencia económica”. Finanzas Públicas. 9(27), 69-112. Segundo lugar en el Premio Nacional de Finanzas Públicas.
Deslauriers, J.; Dostie, B.; Gagné, R. & Paré, J. “Estimating the Impacts of Payroll Taxes: Evidence from Canadian EmployerEmployee Tax Data”. DISCUSSION PAPER SERIES. IZA. Institute of Labor Economics. No. 11598.

3 Cfr. Desigualdad e impuesto a las herencias en la Ciudad de México. Disponible aquí.

4 OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris.