El problema del desarrollo es que requiere muchas cosas necesarias,
pero ninguna en sí misma es suficiente

—Rafael Correa

Ha pasado un mes desde que el gobierno mexicano acordó contener el flujo migratorio desde Centroamérica hacia Estados Unidos, a cambio de que el gobierno estadunidense no impusiera aranceles a las importaciones de productos mexicanos y acepte el Plan de Desarrollo Integral que la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) elaboró para incentivar el desarrollo en el sur de México, El Salvador, Guatemala y Honduras.

El gobierno mexicano ha dicho que eso fue un gran éxito diplomático, y que resolverá el problema de la migración en el largo plazo porque “creará polos de desarrollo” para que “la migración sea por gusto y no por necesidad”.

En este breve ensayo me propongo hacer una reflexión sobre el posible éxito o fracaso del plan México-CEPAL, para lo que considero necesario responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las causas del bajo nivel de desarrollo en esos países centroamericanos?  ¿Qué contiene específicamente el plan de la CEPAL? ¿Qué significa exactamente que Estados Unidos lo acepte?

Desarrollo en Centroamérica y México

Ilustración: Víctor Solís

Sobre el desarrollo en Centroamérica

Dentro de la ciencia económica, existe toda una sub disciplina encargada del estudio del desarrollo, con un amplio abanico de teorías diferentes. De acuerdo a la literatura económica, algunos de los determinantes más importantes del desarrollo son 1) Las condiciones iniciales (la dotación de capital físico y humano); 2) La lotería de recursos naturales; 3) El clima (mayor temperatura está asociada a menores niveles de ingreso); 4) La estrategia de desarrollo (si, por ejemplo, el gobierno trata de impulsar industrias muy inviables, se dice que la estrategia tiene pocas probabilidades de éxito) y 5) Las instituciones (las reglas que delimitan el actuar de los individuos y las organizaciones). Este último es quizá el más popular entre los economistas.

Ahora bien, dentro de esos factores, ¿cuáles son los que más explican el atraso de El Salvador, Guatemala y Honduras?

Centroamérica es una región pequeña. Al año 2017, los países de la región1 sumaban 47.7 millones de personas y un PIB cercano a 500 mmdd. Los seis países (se excluye a Belice) cuentan todos con costas en el Caribe o en el océano pacífico, un mismo clima tropical y comparten el mismo idioma. Todos comparten una larga y única historia y, de hecho, en diferentes momentos han sido miembros de un mismo Estado, ya sea como colonias2 o como una nación independiente.3

A pesar de tantas similitudes, es posible ver una diferencia muy grande entre el desempeño económico de los países del norte (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y los del sur (Costa Rica y Panamá) desde hace cinco décadas, por lo que Costa Rica y Panamá pueden ser de mucha utilidad para explicar el atraso en el resto de Centroamérica.

Gráfica 1. PIB per cápita de Centroamérica, 1950-2017 (millones de dólares internacionales del 2011)

Fuente: Elaboración propia con datos de la Penn World Table y el Banco Mundial

Como se puede observar, hasta mediados de los sesenta no había grandes diferencias en el nivel de desarrollo entre el sur y norte de Centroamérica, pero cincuenta años después tenemos situaciones totalmente diferentes. ¿Por qué El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua no siguieron la trayectoria de desarrollo de Costa Rica y Panamá, si históricamente han sido países tan similares?

Siendo todos pertenecientes a una misma región pequeña y prácticamente con el mismo clima, las condiciones geográficas quedan descartadas como una explicación a dicha divergencia, y lo mismo ocurre con la lotería de recursos naturales y las condiciones iniciales. Además, las estrategias de desarrollo tampoco fueron muy diferentes.4 De los cinco determinantes del desarrollo antes mencionados, ahora sólo quedan las instituciones.

En el caso de las instituciones, Costa Rica siempre destaca en la región por tener un buen Estado de derecho, controlar la corrupción, tener un gobierno efectivo y estabilidad política. En el cuadro 2 se muestra el rango percentil al que pertenecen los países centroamericanos en diferentes indicadores institucionales. Si un dato tuviera un valor de 100, significaría que ese país es el mejor del mundo en ese indicador para ese año, y sería el peor del mundo si el valor fuera igual a 1. Como se observa, Costa Rica es por mucho el país con las mejores instituciones, seguido de Panamá, que en tres de los cuatro indicadores ocupa el segundo lugar.

Cuadro 1. Rango percentil al que pertenecen los países centroamericanos en diferentes indicadores institucionales

 

Estado de derecho

Control de la corrupción

Efectividad gubernamental

Estabilidad política

1996

2017

1996

2017

1996

2017

1996

2017

Costa Rica

68

68

75

67

67

62

72

64

Panamá

49

54

51

35

62

53

52

61

Salvador

20

20

22

38

24

38

39

38

Honduras

20

14

15

25

22

34

30

28

Guatemala

12

13

24

24

37

27

18

27

Nicaragua

35

29

34

18

34

27

28

43

Fuente: Banco Mundial

La explicación a eso está en la historia política de las últimas décadas. En Costa Rica, el poder ha sido transferido de un gobierno a otro de manera pacífica y por la vía electoral desde 1949 de manera ininterrumpida, mientras que en el resto de países hubo regímenes militares autoritarios a principios de los setenta, seguidos de cambios radicales que sucedieron en varias ocasiones por la vía armada. Panamá experimentó tres tipos de regímenes desde 1970 hasta la actualidad, y el resto de países experimentó cuatro.

El Salvador, Guatemala y Honduras comparten una historia casi idéntica, pues en los tres países se pasó de un gobierno militar autoritario a principios de los setenta a uno militar reformista a principios de los ochenta y a democracias civiles a mediados de los noventa.

Cuadro 2. Tipos de regímenes políticos en Centroamérica 1970-actualidad

Costa Rica

Panamá

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Democracia Civil*

Militar Reformista
Militar Autoritario (1981)
Democracia Civil (1989)

Militar Autoritario
Militar Reformista (1979)
Civil de Transición (1984)
Democracia Civil  (1992)

Militar Autoritario
Militar Reformista (1982)
Civil de Transición (1985)
Democracia Civil (1996)

Militar Autoritario
Militar Reformista (1980)
Civil de Transición (1982)
Democracia Civil (1996) **

Militar Personalista
Revolucionario (1979)
Revolucionario de Transición  (1984)
Democracia Civil (1987)

*Ininterrumpido desde 1949 hasta la actualidad. **Interrumpido en 2009 por un golpe de estado, pero recuperado al año siguiente. Fuente: Extensión y actualización de Booth et al. (2010, p. 30).

Entonces, en el norte de Centroamérica hay una historia compartida de inestabilidad política, que se traduce en instituciones débiles o inapropiadas para el desarrollo económico. En el sur tenemos una mezcla entre eso (Panamá) y una historia de democracia estable desde hace siete décadas (Costa Rica). Ésa es la principal diferencia entre norte y sur, por lo que parece ser también la razón del atraso en El Salvador, Guatemala y Honduras, al menos cuando se les compara con Costa Rica y Panamá.

Sobre el Plan de Desarrollo Integral

La única versión pública del plan México-CEPAL es la presentación que Alicia Bárcena hizo en el Palacio Nacional el 20 de mayo pasado. En realidad, el plan presentado por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL contiene muchas recomendaciones que desde hace tiempo suelen hacerse a economías como las latinoamericanas, entre las que se encuentran una política fiscal progresiva; incrementar la inversión en infraestructura; eliminar privilegios fiscales y fortalecer la administración tributaria; mejorar las instituciones e implementar políticas macroeconómicas anticíclicas. El problema con esas recomendaciones es que son muy generales y no son cosa nueva. Son necesarias, pero corresponden a los gobiernos nacionales implementarlas y simplemente no hay forma de incentivarlos o darles la capacidad de hacerlo.

Sobre las recomendaciones específicas para la región, el plan es básicamente promover una integración entre el sur de México y Centroamérica, que atienda los ámbitos comercial, productivo, energético y logístico. En este aspecto el plan sí contempla algunos proyectos concretos que pueden hacerse con ayuda internacional. Son cinco proyectos específicos, para los cuales se tienen costos estimados en dos casos: 1) Terminal de gas natural en Puerto Cortés (1200 millones de dólares); 2) Interconexión del sistema eléctrico (465 millones); 3) Infraestructura fronteriza; 4) Conectividad ferroviaria entre diferentes ciudades de la región (935 km de vías) y 5) Un gasoducto entre Coatzacoalcos (México) y Centroamérica (600 km).

Más y mejor infraestructura es siempre bienvenida. Hay mucha evidencia de que la inversión en infraestructura está muy relacionada con el crecimiento y la productividad, y que además incentiva la inversión privada. Sin embargo, el plan podría quedarse corto. Los dos proyectos para los cuales hay una estimación de costos suman un total de 1,665 millones de dólares, y si consideramos que la suma del PIB de los tres países en 2017 era equivalente a 123,404 millones de dólares, el monto que se va a invertir por esos dos proyectos representa apenas el 1.34% del PIB regional. Los proyectos de infraestructura fronteriza y la conectividad ferroviaria muy probablemente serán menos costosos, debido a que en el primer caso no son más que algunos caminos, casetas y aduanas, y en el segundo aprovechará infraestructura ya instalada. Parece que, en un escenario optimista, los primeros cuatro proyectos podrían no representar una inversión mayor al 2.5% del PIB regional. Por último, el proyecto del gasoducto seguramente implica una mayor inversión, lo que podría significar pasar del 2.5% al 4% o más. Sin embargo, la propia CEPAL estima que se necesitan inversiones al menos equivalentes al 6% del PIB para satisfacer las necesidades de infraestructura de la región. Lamentablemente, la estimación de la CEPAL es que dicho monto debe ser invertido anualmente. Es decir, se requeriría que se hiciera un plan similar cada año durante varios años.

Por otro lado, si sólo consideramos el aspecto laboral, el plan parece prometedor. La CEPAL estima que cada año se generan en la región 127 mil nuevos empleos, pero ingresan al mercado laboral 362 mil jóvenes. Se requieren crear entonces 235 mil empleos adicionales cada año. Si debido al plan se realizan inversiones adicionales por un monto equivalente al 4% del PIB (4,936 millones de dólares), y suponemos que la cuarta parte de los costos son laborales, se tiene que el plan demandará trabajo por un monto equivalente a 1,234 millones. Pagando lo mismo que el salario medio en México en 2017 (3,811 dólares anuales), se generarían 323 mil empleos directos. Mal pagados, pero muchos. Estos proyectos generarían empleos más que suficientes para absorber la nueva oferta al menos en el año inicial. Si consideramos los empleos indirectos, la cantidad crecería mucho más, por lo que resulta creíble que dicho monto alcance para absorber la nueva oferta de trabajo al menos durante dos o tres años. De nuevo, el problema es que después de ese tiempo serían necesarias inversiones similares, y el plan no contempla posibles revisiones.

Tenemos un plan que puede contribuir a disminuir la brecha de infraestructura de la región y absorber la nueva oferta de trabajo (con lo cual se podría reducir la migración al menos los primeros años), pero deja inalteradas las otras cuestiones del desarrollo económico. Como ya se ha visto, el atraso económico de la región está más bien asociado a una historia política muy turbia y Estados que aún no terminan de desarrollarse.

Si el plan tuviera propuestas de más largo plazo, sería sin duda muy bueno.

Sobre el papel de Estados Unidos en el plan

El gobierno mexicano se congratula por haber logrado que Estados Unidos acepte ser parte del plan México-CEPAL. Fue el compromiso que EUA adquirió a cambio de que México actúe de facto como tercer país seguro y despliegue la Guardia Nacional a lo largo de su frontera con Guatemala. ¿Exactamente a qué se compromete Estados Unidos? Sabemos que a financiar al menos una parte considerable de los proyectos antes mencionados. Supongamos que EUA aporta todos los recursos para llevarlos a cabo. Como ya se ha dicho, esos proyectos podrían costar alrededor del 4% del PIB de El Salvador, Guatemala y Honduras, que son 4,936 millones de dólares.

El presupuesto de gastos del gobierno estadunidense para 2019 es de 4,407 mil millones de dólares. Si financia por completo los proyectos del plan México-CEPAL, estaría ocupando un monto equivalente al 0.11% de su presupuesto. Redimensionemos la cifra: si EUA asume todo el costo de los proyectos del plan, tan sólo gastaría lo que normalmente gasta durante 9.8 horas ¡9.8 horas!

Parece que el acuerdo fue muy benéfico para Estados Unidos. Gasta una cifra mínima a cambio de olvidarse del problema de los migrantes.

 

Antonio Rojas Canela
Economista por la UNAM .

Referencias
Booth, J., Wade, C. & Walker, T. (2010). Understanding Central America. Global Forces, Rebellion and Change. Philadelphia: Westview Press.
Plan de Desarrollo Integral: El Salvador-Guatemala-Honduras-México.


1 Excluyendo a Belice. Este país no es considerado porque, a pesar de formar parte de la misma región, no comparte la historia y cultura que el resto sí.

2 La Capitanía General (o Reino) de Guatemala, desde 1540 hasta 1821. Ocupaba lo que ahora es Belice, Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica, la parte norte de Panamá (Chiriquí y Bocas del Toro) y el estado mexicano de Chiapas.

3 Las Provincias Unidas del Centro de América y la República Federal de Centro América, desde 1823 hasta 1839. En ambos casos, son los mismos territorios que el Reino de Guatemala.

4 Eso se puede observar en la inversión pública como porcentaje del total, que fue mucho más alta en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua que en Costa Rica y Panamá. Para ser sintético no se ahonda mucho más en las diferencias en las estrategias de desarrollo.