En el año 2012 durante su tercer discurso del estado de la Unión, el entonces presidente Barack Obama hizo famosa a Debbie Bosanek, una mujer hasta el momento desconocida para el ojo público. Bosanek es la secretaria del multimillonario Warren Buffett y su identidad se dio a conocer tras una mención del expresidente de que Buffett —quien hasta julio de este año es el tercer hombre más rico del mundo— paga una tasa de impuestos menor que Bosanek, debido a los recovecos y atajos del código fiscal estadunidense. Esta declaración inició un gran debate en el país norteamericano sobre las injusticias del sistema fiscal y los privilegios que otorga a un grupo muy pequeño de contribuyentes.

El pasado 1 de octubre, Fundar, Centro de Análisis e Investigación —una organización de la sociedad civil con 20 años de trabajo a favor de la democracia y los derechos humanos en México— ganó un litigio estratégico tras cuatro años de batalla legal. Con ello, obtuvo del Servicio de Administración Tributaria los nombres, RFC, montos y motivos de las condonaciones y cancelaciones de créditos fiscales entre los años 2007 y 2015; es decir, durante los sexenios de Calderón y Peña.1 La publicación de las bases de datos con dicha información desató una tormenta mediática que puso en el centro de la discusión la forma en que se otorgan privilegios fiscales en México, especialmente a las personas de mayores ingresos.

Para entender la verdadera dimensión del problema es importante distinguir entre una condonación y una cancelación. Las condonaciones representan un perdón de impuestos y adeudos fiscales, ya sea para apoyar económicamente a las personas o para buscar que los contribuyentes incumplidos se regularicen; mientras que las cancelaciones son una suspensión de todos los intentos por cobrar adeudos fiscales, porque el monto de la deuda es menor al costo de cobrarla o si los deudores simplemente no la pueden pagar, hasta que sea posible cobrar el monto adeudado por otras vías. En otras palabras, a diferencia de la condonación, la cancelación no significa un perdón permanente, sino una suspensión temporal en su cobro. Por esta razón, el resto de este texto se centra especialmente en las condonaciones.

Aunque pueden ser instrumentos útiles de política fiscal para reducir la evasión o para favorecer a una región o sector particulares tras un choque externo —como un desastre natural o una crisis—, las condonaciones y cancelaciones fiscales representan privilegios en la medida en que: 1) se otorgan especialmente a un pequeño grupo de contribuyentes, ampliando las ya considerables brechas de desigualdad económica; 2) su asignación se realiza de forma discrecional y opaca sin resultados claros; 3) las considerables barreras de entrada para su obtención.

Ilustración: Patricio Betteo

1. Pequeño (y conocido) grupo de contribuyentes

Cuando se analizan los montos y la distribución de las condonaciones fiscales durante los sexenios de Calderón y Peña, observamos que se otorgaron a un grupo muy pequeño de la población: apenas 7,884 contribuyentes recibieron una condonación entre 2007 y 2015, cuyo monto total asciende a 247,610 millones de pesos de 2019; cifra apenas superior al gasto neto total del gobierno de la Ciudad de México en todo un año, que equivale a 234,016 millones de pesos en 2019. Estas cifras no incluyen a los 201 contribuyentes amparados contra la entrega de la información sobre sus condonaciones, cuyo monto total —en pesos corrientes— asciende a 101,443 millones de pesos corrientes.2

Pero incluso dentro de este pequeño conjunto de contribuyentes existen enormes desigualdades. El top 0.1%, equivalente a los ocho contribuyentes con mayores montos perdonados, concentró 21.4% del monto total; es decir, uno de cada cinco pesos perdonados entre 2007 y 2015. Al analizar el top 10% vemos que este grupo más amplio concentró cuatro de cada cinco pesos perdonados, lo que representó 81.9% del monto total de condonaciones del período. En otras palabras, el perdón de impuestos se encuentra fuertemente concentrado en un pequeño grupo de contribuyentes.

No sorprende que, tanto en las bases de datos publicadas por el SAT tras el litigio de Fundar como en la que filtró el periódico Reforma con los nombres de los contribuyentes amparados frente a la apertura de información, podamos identificar tanto a grandes empresas como a personalidades reconocidas de la clase política y de la farándula en México. Esto confirma que los privilegios fiscales en el país están fuertemente concentrados en una élite económica y política, así como en un grupo reducido de grandes empresas, muchas de ellas transnacionales, que se han beneficiado de la captura del Estado mexicano.

2. Discrecionalidad y opacidad sin resultados claros

Al analizar la justificación otorgada por el SAT en las bases de datos, podemos observar que los perdones de impuestos en los sexenios de Calderón y Peña se otorgaron sin criterios claros y específicos de asignación. Según la autoridad fiscal, entre 2007 y 2015 se otorgaron perdones de créditos fiscales por cuatro motivos: un decreto publicado el 5 de diciembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, donde se otorgan beneficios fiscales para la regularización de adeudos que tuvieran distintos gobiernos municipales con la federación; el perdón de multas por infracciones por el pago de impuestos fuera del período que indica la ley, con base en el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación; y dos programas de amnistías fiscales masivas, uno en 2007 con Calderón y otro en 2013 con Peña, con base en artículos transitorios en las Leyes de Ingresos de la Federación del año correspondiente.

Cada contribuyente tiene una historia y es importante conocer los criterios específicos por los cuales recibieron estos perdones. Por ello, los motivos indicados por la autoridad fiscal resultan insuficientes para entender el impacto y la razón para otorgar estos privilegios. Sin embargo, contrario a lo que ocurre con el uso del dinero público en manos de beneficiarios de programas sociales, no se cuenta con evaluaciones de impacto para medir la eficiencia y eficacia de estos instrumentos. Apenas dos informes, publicados por la Auditoría Superior de la Federación en 2013, dieron una mirada al interior de los problemas alrededor de los perdones masivos de impuestos de manera inédita.3

3. Grandes barreras de entrada para su obtención

Aunque la autoridad fiscal ha indicado que cualquier contribuyente puede acceder a los programas masivos de amnistías fiscales para su regularización, en los hechos son pocos los contribuyentes que acceden a tal beneficio. En buena medida esto se debe a que usualmente se requiere de la contratación de despachos fiscales y/o firmas contables que permitan navegar por los lineamientos de estos programas. Dado el costo por la contratación de estos servicios profesionales, esta posibilidad queda reducida a un pequeño grupo de contribuyentes con la capacidad económica para ello.

Por otra parte, la revisión de la lista de contribuyentes amparados contra la apertura de la información sobre las condonaciones que recibieron da cuenta del uso del poder judicial y sus instrumentos para luchar jurídicamente contra el derecho al acceso a la información pública, especialmente sobre el uso de los recursos de todas las personas para beneficiar a un reducido grupo de empresas. Es necesaria una revisión del sistema judicial para impedir que situaciones como ésta se repitan, para lo que la reciente jurisprudencia que se originó a raíz de la contradicción de la tesis PC.I.A. J/153 (10a.) otorga un importante precedente; al establecer que la autoridad administrativa, al proporcionar información relativa a la condonación de créditos fiscales, no se encuentra obligada a llamar previamente a los contribuyentes beneficiados cuyos datos son relevados, pues no cuentan con un derecho oponible.

Con la información obtenida y publicada por Fundar, por primera vez podemos hacer una fiscalización adecuada del dinero público con que se benefician las personas de mayores ingresos en México en un período relativamente largo. Tras décadas de cercana y exhaustiva evaluación y fiscalización a la forma en que utilizan las transferencias monetarias directas aquellas personas históricamente excluidas y vulnerables —basta ver las reacciones tanto en la prensa como en las redes sociales tras la primera entrega de los nuevos programas sociales del gobierno de López Obrador, así como el enorme número de publicaciones académicas de evaluación a los programas sociales para las personas más pobres—, se abre una oportunidad para poder medirlas.

Más allá de analizar lo ocurrido y exponer la forma en que se utiliza el dinero público para beneficiar a las personas y empresas más privilegiados del país, es importante abrir una agenda de política pública que impida que situaciones como ésta se repitan. En este sentido, resulta positiva la propuesta del presidente López Obrador de prohibir desde la Constitución la condonación de impuestos, pero será importante que la regulación de las excepciones a dicha prohibición se haga de manera adecuada; además de considerar una necesaria regulación de los enormes privilegios fiscales que otorgan los estados y municipios.

Los perdones de impuestos que se otorguen en el futuro deberán estar debidamente justificados caso por caso, además de contar con criterios claros de progresividad que impidan que se trate igual a un pequeño y a un gran contribuyente. A lo anterior debe sumarse una revisión y evaluación de los perdones otorgados durante los últimos 13 años, a fin de conocer su impacto en la recaudación desde una visión de desigualdades; así como la apertura de la información pendiente de publicación, especialmente ante la falta de materia de los amparos de los 201 contribuyentes aún pendientes.

Esta discusión no ha hecho más que empezar y debe representar un punto de arranque para revisar, a profundidad, los enormes privilegios que otorga nuestro sistema fiscal a apenas unas cuantas personas y empresas. Ante la muy baja recaudación y las crecientes obligaciones que enfrenta el Estado mexicano, la revisión y eliminación de estos enormes privilegios para unos cuantos será fundamental para empezar a construir las condiciones de cara a una necesaria reforma fiscal profunda y progresiva, que haga justicia a los derechos de decenas de millones de personas históricamente excluidas en este país.

 

Carlos Brown Solà
Economista e internacionalista.


1 A partir de mayo de 2015, dicha información debe ser publicada debido a las obligaciones que impone la ley.

2 Dado que el SAT no entregó esta cifra desglosada por años, no se puede realizar la actualización a pesos de 2019 para fines comparativos.

3 Los informes en cuestión son: las auditoría financieras y de cumplimiento 13-0-06E00-02-0034 y 13-0-06E00-02-0035.