A un año de iniciada la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, éste ha profundizado la distancia entre las opiniones sobre su mandato. Éstas van desde la percepción entusiasta de un proyecto de desarrollo nacional profundamente transformador hasta el temor a una ambiciosa agenda personal de concentración del poder para perpetuarse en él. Entre esos extremos, sin embargo, es probable que se encuentre el simple deseo presidencial de pasar a la historia.

A la luz de las decisiones económicas y de política social del último año, no se advierte un plan de construcción de país claro y consistente, con cimientos sólidos que vayan a resistir el paso del tiempo. En materia de desarrollo económico y social hay una extraña mezcla de buenas intenciones y malos instrumentos para hacerlas realizables. El resultado es una parálisis económica donde cobran preeminencia las transferencias monetarias como política social; es decir, una redistribución del ingreso difícilmente sostenible.

Ilustración: Ricardo Figueroa

Sin embargo, tampoco se advierte la destrucción de instituciones y actores económicos y sociales que anticipen el fin de la democracia. Sin duda se ha afectado a muchos órganos de gobierno, pero se ha dejado casi intactos a otros. Así, por ejemplo, tenemos nombramientos sumamente cuestionables en órganos autónomos clave, otros afortunados, y unos más sin pena ni gloria, pero siempre sin alcanzar a cambiar o desaparecer las instituciones actuales o de crear otras radicalmente diferentes y funcionales para un poder autoritario.

Lo que existe es la promoción de un vago proyecto de cambio económico y social, donde lo único claro es el rompimiento con el pasado, deshaciéndose de obstáculos a su ejecución mediante el acopio de poderes centralizados, aunque pensando heredar instituciones aún reconocibles en lo fundamental. Se trata de dejar una marca indeleble en el país que idealmente vaya tomando la forma de menor corrupción, mayor bienestar y eventualmente un reconocimiento político al presidente mediante la continuidad, por la vía electoral, de su labor.

El problema de querer pasar a la historia es que la historia misma lastra cualquier voluntad de desafiarla.  Un cambio de régimen requiere un plan muy preciso y una concentración legítima de poder enfocados en superar las inercias que obstaculizan el proyecto de transformación. Esto no ha estado presente en el primer año de gobierno, pues, por una parte, los planos del nuevo régimen se van bosquejando sobre la marcha y, por otra, al poder conferido por las urnas no se están sumando medios para la acción legitimados por los resultados.

Tómese de inicio el eje de la transformación planteada por el presidente: el combate a la corrupción. Según López Obrador esto representa 500 mil millones de pesos de ahorro para las tareas gubernamentales. Sin embargo, éstos no se han materializado ni en los montos de ingresos ni de gasto públicos.

En el presupuesto 2020, con una economía que no ha variado su tamaño, los ingresos gubernamentales sólo se ampliaron cerca de 38 mil millones de pesos, una cifra que no proviene del combate a la corrupción y que, aun si así fuera, está muy lejos de lo previsto. Tampoco el gasto público refleja los supuestos ahorros, el cual se incrementaría para el próximo año en 60 mil millones de pesos, pero recurriendo a 120 mil millones de ahorros hechos por administraciones anteriores contenidos en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (ver CEFP).

Se puede argumentar que los efectos del combate a la corrupción ya están incorporados en la calidad del gasto público, pero eso está, por decirlo suavemente, en disputa. No hay auditorías ni evaluaciones que lo corroboren, y sí hay evidencia de múltiples tropiezos presupuestales, siendo los más visibles los desabastos e insuficiencias de personal del sector salud. Sería más adecuado decir, entonces, que el medio billón de pesos de combate a la corrupción no están en las cuentas de las finanzas públicas y lo de hacer más con lo mismo está en duda.

En consecuencia, proyectos de inversión claves para esta administración, como la refinería de dos Bocas, el aeropuerto de Santa Lucía o el Tren Maya, no dejarán intactas otras actividades de gobierno. Se ejecutarán sacrificando parte de lo que antes se hacía. Así, por ejemplo, al aumento que el presupuesto 2020 le asigna a energía le corresponde una disminución de una magnitud similar en comunicaciones y transportes, y esto se multiplica al interior de cada rubro con reasignaciones con ganadores y perdedores en un juego de suma cero.

En materia social la historia no es muy diferente, como lo atestigua la reforma al sistema de salud. En ella, la creación del Instituto de Salud para el Bienestar, reemplazo del Seguro Popular, aparece como un ambicioso proyecto de transformación del sistema. Sin embargo, inspeccionada de cerca, esta reforma luce improvisada al carecer de un diagnóstico profundo, lo que diluye la oportunidad de un cambio sustancial de la provisión de servicios de salud para quienes no tienen acceso a ellos a través de un trabajo formal. Así, la centralización de los servicios con un mínimo de aumento de presupuesto luce propicia para complicaciones administrativas o, en el mejor de los casos, para más de lo mismo.

En educación, la mal llamada “contrarreforma educativa” mantuvo a nivel constitucional los preceptos centrales de la reforma educativa de la administración de Enrique Peña Nieto. Es cierto que la evaluación de docentes y el órgano autónomo encargada de ella bajaron de peso y categoría, pero los cambios centrales ocurrieron en las leyes secundarias y en los nombramientos del nuevo Instituto para la Revalorización del Magisterio. En este sentido, el plan de transformación educativa de AMLO no rebasó notablemente las ideas de su antecesor y, frente al magisterio, el estado mexicano perdió un considerable poder.

De las transferencias monetarias, el instrumento central de este gobierno en materia social, se suelen señalar su elevado potencial distributivo, así como un importante riesgo de su uso clientelar. Sin embargo, hay elementos para considerar que ambos efectos se están atenuando. Por una parte, el diseño de algunos programas neutraliza los efectos de otros, como es el caso de Jóvenes Construyendo el Futuro dando más recursos para abandonar la escuela y capacitarse para el trabajo que lo que dan las becas para cursar educación media superior y superior. Por otra, para 2020 se habrán incorporado 13 programas al esquema de reglas de operación, que en principio limitarían su uso discrecional.

Pese a representar 2% del PIB, los subsidios y transferencias que dedicará esta administración en 2020, un monto ligeramente inferior al del cierre del gobierno pasado, a grandes rasgos continúan la tendencia histórica de este tipo de recursos, pues desde la segunda década del presente siglo vienen aumentando, principalmente por los montos de las pensiones no contributivas a adultos mayores.  También el gasto educativo es fuertemente inercial más que transformador y se mantiene en un 3.1 % del PIB adaptándose gradualmente a las mayores demandas que presentan la educación media superior y superior. Por su parte, el gasto en salud se conserva en un 2.5% del PIB, lejos de lo necesario para acercar el gasto per cápita de la población abierta con el de aquella cubierta por algún tipo de aseguramiento público ligado al empleo. Y así como la inversión en capital humano deja mucho que desear, la correspondiente a capital físico provisto por el sector público continúa su declive histórico, situándose para 2020 en 2.5 % del PIB.

En suma, el primer año de gobierno del presidente López Obrador ha sido una lucha mayormente infructuosa por definir claramente un plan de desarrollo, con acciones centralizadoras de poder de efectividad limitada, que no terminan por destruir las instituciones existentes ni crear unas muy distintas. Sin embargo, más que nada, se percibe un deseo por hacer historia que consistentemente se frustra por carecer de los medios adecuados para ello, principalmente los financieros. Así, los cambios realizados son reversibles por un futuro gobierno opositor medianamente decidido, como el propio Ejecutivo ha mostrado puede hacerse.

Hoy, más que nunca, el presidente requiere fijar prioridades para una pronta reforma fiscal que se traduzca en alguna transformación profunda y memorable para el bienestar del país. No hacerlo no sólo representaría una valiosa oportunidad perdida, sino, también, ser definitivamente rebasado por la historia.

 

Rodolfo de la Torre
Coordinador de investigación sobre desarrollo social en el Centro de Estudios Espinosa Yglesias.