Los eventos de desastre que ha enfrentado la humanidad en su historia reciente, ya sea por causas naturales o por un factor antrópico, despliegan una amplia gama de políticas públicas que dan lugar a procesos de reconstrucción diferenciados: aquellos donde la desgracia se ha constituido como una ventana de oportunidad para la edificación de sociedades más resilientes, participativas y democráticas; igualmente, aquellos que profundizan la precariedad de las condiciones sociales y acentúan las disparidades regionales dentro de una nación.

En el primer caso tenemos a Puerto Rico, afectado el pasado septiembre por los huracanes Irma y María, que dejaron a su paso millones de damnificados y viviendas sin acceso a servicios básicos, combustible o telecomunicaciones. Ante esta emergencia, la isla ha iniciado un debate franco y participativo sobre las políticas de recuperación, reconstrucción y modernización de la infraestructura en el estado caribeño, llevando al diseño de un plan integral y holístico para la reconstrucción en términos más seguros, resilientes y participativos.

En el segundo escenario, tenemos a Nueva Orleans después del huracán Katrina en 2005, cuando la situación de emergencia sirvió como marco para promover la privatización de la educación y de la vivienda de interés social en los estados afectados, a costa del cierre de escuelas, viviendas y espacios públicos. Al igual que el caso de Haití, después del terremoto de 2010, donde se priorizó la construcción de maquilas y hoteles de lujo sobre la atención a las necesidades inmediatas de la población, llegando a suprimir el salario mínimo como parte de las políticas de estímulo a la inversión.

Esta reflexión toma relevancia frente a la estrategia de reconstrucción puesta en marcha por el gobierno federal, para la atención de la situación de desastre en la que se encuentran los estados afectados por los sismos del 7 y 19 de septiembre del 2017 en México.

El Censo de viviendas y acciones para la reconstrucción: transparencia y rendición de cuentas, arrojó la existencia de 121 mil 701 viviendas afectadas por el sismo del 7 de septiembre en Chiapas (58 mil 366) y Oaxaca (63 mil 335), lo que representa la afectación del cinco y seis por ciento del total de hogares en estas entidades, respectivamente.

La situación de emergencia en estos dos estados resulta particularmente grave al considerar las condiciones de precariedad preexistentes en esta región del país. El último Informe de Resultados de Pobreza en México reportó que, en 2016, uno de cada cuatro habitantes en Chiapas y Oaxaca presentaba carencia por calidad y espacios de la vivienda, concentrando la mayor proporción de población en esta condición, sólo después de Guerrero.  Asimismo, el 52 por ciento de la población de Chiapas y el 62 por ciento en Oaxaca, presenta carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda, muy por encima del promedio nacional del 19 por ciento para este mismo año.

Las disparidades regionales existentes en México son otro factor determinante de las condiciones de vida en las zonas más afectadas por el sismo. Entre los países miembros de la OCDE, México encabeza el ranking de desigualdad regional por ingreso disponible en 2014, con Chiapas y la Ciudad de México en los extremos de la distribución. Adicionalmente, en el informe de la OCDE sobre indicadores de bienestar de 2016, Chiapas aparece en el fondo de la distribución para los indicadores de vivienda, salud, acceso a servicios básicos, educación e ingresos, no sólo al interior del país, sino considerando los 395 regiones que integran este organismo.

Por su parte, el Informe de Desarrollo Humano 2016 observó que las oportunidades en entidades como Oaxaca, Chiapas y Guerrero han sido menores que las del resto del país, principalmente, si consideramos la dimensión del ingreso: los estados de la región sur-sureste presentaron una tasa de crecimiento media anual del 1.3 por ciento, muy por debajo de la media nacional del 3 por ciento, para el periodo de referencia.

En este contexto de disparidades regionales y condiciones sociales desfavorables, la estrategia de reconstrucción del territorio nacional debería discurrir sobre las características particulares de cada región e incorporar los mecanismos de atención que, por un lado, prevengan el empeoramiento de la situación de los hogares damnificados en estas entidades y, por el otro, detonen el desarrollo económico y social de las zonas afectadas.

En términos generales, la estrategia de reconstrucción que el gobierno federal ha desplegado para la reconstrucción y habilitación de infraestructura responde directamente a la urgencia y la necesidad de intervención para la atención de los efectos del sismo. Los ejes de acción que la componen consideran la atención inmediata de la población en los municipios afectados, la participación de la comunidad y la asistencia técnica en el proceso de reconstrucción, así como la transparencia de los mecanismos de identificación de los hogares damnificados y la distribución de las tarjetas de apoyo.

La estrategia se diseñó en cuatro fases de actuación: apoyos de emergencia, que consiste en proveer a la población afectada de insumos básicos de subsistencia; apoyos parciales inmediatos, encaminados al restablecimiento de servicios básicos y telecomunicaciones; la dictaminación de los daños, a través del levantamiento de censos de damnificados en las zonas de desastre; finalmente, la reconstrucción de las viviendas e infraestructura, en sus diferentes grados de afectación.

La principal fuente de financiamiento para la estrategia de reconstrucción es el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), en combinación con aportaciones de los gobiernos estatales. Este fondo ha ejercido cerca de 38 mil mdp en 2017 y cuenta, para 2018, con un presupuesto aprobado de 24 mil 644 mdp. También se ha aprobado la creación del Fondo de Reconstrucción (FONREC), una bolsa de 2 mil 500 mdp destinado a la atención de los desastres naturales y al financiamiento de las aportaciones que se requieren para operar el FONDEN por parte de los estados afectados por los sismos del 7 y 19 de septiembre.

La habilitación o reconstrucción de las viviendas se llevará a cabo a través de un proceso de autoconstrucción asistida, que consiste en la entrega de tarjetas de débito a las personas damnificadas identificadas a través del censo. Estas tarjetas son proporcionadas por BANSEFI, y cuentan con recursos etiquetados para la contratación de la mano de obra (20%) y la compra de materiales (80%). El apoyo consiste en 15 mil pesos, en caso de haberse detectado daño parcial en la vivienda,  y hasta 120 mil pesos cuando se registre la pérdida total del inmueble. Además, se cuenta con asistencia técnica, de forma gratuita, hasta por cuatro meses posteriores al inicio de las actividades de reconstrucción. 

El diseño de esta estrategia se orienta a la contención de la demanda social frente a la situación de emergencia nacional. Sus limitaciones, sin embargo, se encuentran en relación con su potencial alcance como política de desarrollo territorial.

El papel del desarrollo regional para la reconstrucción ha sido un tema ausente en los debates recientes en torno al proceso de reconstrucción de las entidades del sur del país; no obstante, la urgencia de las condiciones económicas y sociales en la región no pueden ser entendidas como eventos coyunturales. El rezago en estas entidades atiende a elementos como la prominencia de actividades primarias, la composición indígena de la población, la tradición de las haciendas y el cacicazgo, que dieron lugar a estructuras corporativistas institucionales; por mencionar sólo algunas características que han obstaculizado su integración al modelo globalizador y de mercado que impera en el país.

La estrategia de reconstrucción, por tanto, debe replantearse desde una perspectiva integral que dé lugar a un plan de acción de largo alcance para el desarrollo de la región.

La OCDE sugiere que una política pública de esta naturaleza comience por transitar los esfuerzos institucionales de redistribución y subsidio de las regiones atrasadas, hacia medidas que incentiven su competitividad, centradas en los activos de la región. Es decir, cambia el énfasis de la política pública: de la atención de las necesidades hacia la identificación de las oportunidades de desarrollo .

Una política de desarrollo para la reconstrucción debe integrar las dimensiones social, económica y ambiental, de manera que se logre complementar el desarrollo de las comunidades afectadas con el aprovechamiento de las condiciones ecológicas, con miras a la superación progresiva de las carencias sociales.

Finalmente, para llevar a cabo la transición de una estrategia de emergencia a una política de desarrollo territorial, la participación comunitaria es de crucial importancia. El diseño de la estrategia de reconstrucción debe ir de la mano de las comunidades. La participación no sólo contribuiría a la creación de infraestructura participativa, sino que fortalecería los procesos de rendición de cuentas y la transparencia del ejercicio de los recursos públicos.

El proceso de reconstrucción puede servir como detonante de una mayor participación en la vida política y la toma de decisiones para las comunidades; es decir, el escenario de emergencia nacional puede convertirse en catalizador de una nueva forma de democracia participativa, con perspectiva territorial y de largo aliento.

Silvia Elena Meza es economista por el Colegio de México y la Universidad de Sonora. Miembro de Agenda Regional de Incidencia para el Desarrollo (ARIDAC).