México es nuevamente cimbrado por el gran problema de inseguridad en el país. El 8 de noviembre de 2017, el Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos reportaba un aumento significativo en el número de homicidios en México sugiriendo que la estrategia mexicana enfocada en atrapar y procesar a los líderes criminales era ineficaz. El 20 de noviembre, las cifras del Sistema Nacional de Seguridad Pública anunciaban un nuevo récord nada halagüeño: octubre de 2017 había superado a agosto de 2017 como el mes con el mayor número de averiguaciones por homicidio en 20 años en todo el país. El día siguiente, 21 de noviembre, la embajadora estadounidense Roberta Jacobson se unía a las denuncias por el asesinato del ombudsman de Baja California Sur, Silvestre de la Toba Camacho, y su hijo. El 26 de noviembre, la bancada priista en la Cámara de Diputados expresaba su deseo de aprobar la Ley de Seguridad Interior llamando a una sesión de debate para el jueves 30 con la cual planteaba otorgar un marco legal al actuar de las fuerzas armadas en actividades policiacas. Por su parte, organizaciones de la sociedad civil y partidos de oposición denunciaron la ley como golpista al propiciar la subordinación del poder civil al mando militar en un contexto de profunda debilidad institucional en el poder judicial. En medio de esta crispación política, cerró el año 2017 como el más violento, superando al 2011, y se habrá de iniciar el proceso electoral de 2018.

En medio de esta coyuntura, resulta pertinente hacer una inspección minuciosa del debate en torno a la inseguridad pública. Esta inspección se realizará en tres entregas (por publicarse a lo largo de los siguientes meses). Esta entrega, la primera, ofrece un breve recuento del debate público en torno a la Ley de Seguridad Interior en el mes de diciembre de 2017 y examina los números del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP). La segunda entrega hará una revisión de la trayectoria del combate al narcotráfico en el marco de la relación bilateral México-Estados Unidos y enfatiza el rol de las relaciones comerciales como parte esencial de la crisis de seguridad pública en México. La tercera entrega problematizará el discurso de la militarización de la seguridad pública y revisará la evolución de la ayuda bilateral ofrecida por Estados Unidos para el combate al narcotráfico durante el sexenio de Peña Nieto. El propósito central de las tres entregas es ofrecer un nuevo punto de partida para una discusión más holística del problema de inseguridad en el país que trascienda la coyuntura electoral que dominó el debate en diciembre de 2017, enfocada particularmente en las relaciones económicas y comerciales. El supuesto es que, sin importar quién gane las elecciones, la seguridad pública continuará siendo una prioridad en la agenda por lo que amerita una reflexión más cuidadosa de los procesos que nos han llevado a la situación actual.

El insuperable problema de la inseguridad

Tras 10 años de implementación de la Iniciativa Mérida, se han trazado en el país senderos concurridos para hablar del problema de la inseguridad pública. Nada lo ejemplifica mejor que la amplia diversidad de participantes que hoy en día colaboran a través del Observatorio Nacional Ciudadano donde se encuentran 43 organizaciones de la sociedad civil, centros de investigación, encuestadoras y asociaciones gremiales sectoriales. La amplia membresía de 140 organizaciones, instituciones y demás personalidades de Seguridad sin Guerra también proveen evidencia en ese sentido. De esta breve muestra se asoma la dificultosa conceptualización de la (in)seguridad pública al aglutinarse ampliamente la seguridad, la justicia y la legalidad y enfatizarse varios problemas como el secuestro, los homicidios, la extorsión, el robo con violencia y el robo de vehículo.  Junto a estos delitos del fuero común, tenemos también las agresiones causadas por el despliegue de las fuerzas armadas en las calles para atender la lucha contra el narcotráfico y la incapacidad de las fuerzas policiales a nivel local, estatal y federal.

En el debate actual sobre inseguridad, el despliegue de las fuerzas armadas perpetrado por Felipe Calderón y la continuación de dicha estrategia por Enrique Peña Nieto es el elefante en la sala. Por ejemplo, en su posicionamiento respecto a la Ley de Seguridad Interior, la CNDH fue contundente: “La emisión de una ley de seguridad interior en los términos que se plantea contribuirá a mantener el estado de las cosas, al favorecer el uso discrecional de las Fuerzas Armadas como base de una estrategia para abatir la violencia y seguridad que se enfrenta, dejando de lado la necesidad de emprender acciones coordinadas y efectivas desde los distintos niveles y órdenes de gobierno, para fortalecer los recursos y capacidades de las policías civiles, instancias a las que corresponde de manera exclusiva llevar a cabo las tareas de la Seguridad Pública en términos del artículo 21 Constitucional”. Por su parte, el colectivo Seguridad Sin Guerra caracteriza a la ley como una legislación “golpista” que violenta los derechos humanos fundamentales en una argumentación reciclada de su oposición a la Ley Reglamentaria del Artículo 29 Constitucional. De esta manera, se esgrime que los gobiernos federal y estatales buscan evadir “su obligación legal de construir corporaciones de policía eficaces.” La reticencia a cualquier iniciativa tocante a la reglamentación del uso de las fuerzas armadas está sustentada por el innegable aumento generalizado del número de homicidios dolosos, desapariciones, violaciones a los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y el de la violencia de nuestro país. Por lo cual, en un contexto de perenne debilidad institucional, impunidad y corrupción, se arguye la necesidad del fortalecimiento de las instituciones civiles para proveer seguridad y de legislar con evidencia.

¿Ceguera de taller?

La evidencia estadística disponible que sustenta el debate actual es una misma: el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP). Desde la adopción de la Constitución de 1917 se estableció en el artículo 21 constitucional que la adopción de penas corresponde al poder judicial y que la persecución de delitos es competencia del Ministerio Público y la policía judicial; las infracciones a reglamentos de gobierno y policiales quedaron en manos de la autoridad administrativa. En los últimos 100 años del presente orden constitucional, dicho artículo ha sido reformado seis veces. La reforma de 1983 se avocó a las sanciones administrativas. El SNSP surge como consecuencia de la reforma del 31 de diciembre de 1994 que introdujo por primera vez el concepto de seguridad pública colocándolo en manos de los tres órdenes de gobierno mientras habilitaba su coordinación y establecía los principios rectores del actuar policial. En diciembre de 1995 se promulgó la Ley General para el SNSP. En 1996 se realizó una tercera reforma al artículo 21 constitucional para eliminar ambigüedades en torno a la relación entre el Ministerio Público y la policía judicial. En enero de 1999 se constituyó la Policía Federal Preventiva. Los reportes de incidencia delictiva del Fuero Común datan de 1997.

La estructuración de los datos y la información sobre las estadísticas provistos por dichos reportes deja mucho que desear. Es evidente que existen problemas serios de conmensurabilidad de delitos entre los distintos marcos legales de los municipios, los estados y la federación. Asimismo, es evidente que los delitos no se han reportado de manera consistente: el robo de ganado y robo en carreteras sólo es reportado a partir de 2002. De igual manera, la estructuración de los datos no está diseñada para facilitar el análisis estadístico: los datos están listados por año en un formato amateur que requiere trabajo adicional por parte de la persona interesada. Por otro lado, la explicación provista en el diccionario que acompaña dicho reporte es igualmente limitante. Finalmente, los datos sólo revelan el número de carpetas de investigación abiertas por delito. Por lo cual, si no hay denuncia, no hay delito. En conclusión, es meritorio el esfuerzo de análisis realizado por diversas organizaciones de la sociedad civil sobre la incidencia delictiva en nuestro país con base en estos datos.

Haciendo a un lado las reservas anteriores sobre los datos estadísticos, aún es posible esbozar ciertas tendencias sobre la incidencia delictiva en nuestro país. Una de las tendencias más notables es la relativa estabilidad de la incidencia delictiva total desde que se inició el registro de datos. En 1997, el total nacional de nuevas carpetas de investigación rondaba los 1.64 millones; para 1998, el número bajó a 1.36 millones. El máximo histórico de nuevas carpetas de investigación se registró en 2011 con 1.74 millones de carpetas. Desde 2011, la tendencia ha sido decreciente con un ligero pico registrado en 2016 que rondó el 1.62 millones de nuevas carpetas de investigación. Aun enfocados en el total nacional de nuevas carpetas de investigación, es posible atisbar un incremento vertiginoso a partir de 2006 que coincide con el despliegue del ejército por parte de Felipe Calderón.

La composición del total nacional de carpetas es igualmente interesante. El robo común es la categoría de delito de mayor incidencia según los datos del SNSP, el cual es tipificado como con violencia o sin violencia con subtipos relacionados al lugar de la comisión de delito (a casa-habitación, a negocio, a transeúnte, a transportistas, de vehículos, otros y sin datos). Dejando a un lado la categoría de “otros delitos,” los “delitos patrimoniales” y las “lesiones” son las otras dos grandes categorías que concentran el mayor número de incidencias delictivas en las estadísticas ofrecidas por el SNSP. Por su parte, la categoría de “delito sexual” es utilizada con exclusividad para los reportes de violaciones y revela una baja incidencia. Sin embargo, es importante destacar que la categoría de “otros delitos,” la cual aparenta ser una categoría residual, contiene dos tipos que pueden ser considerados como delitos sexuales: el “estupro” y “otros sexuales.” Por lo cual no es posible hacer a un lado la importancia de la incidencia de los delitos sexuales.

Un aspecto realmente interesante es el que concierne a los homicidios, la privación de la libertad, y el robo en instituciones bancarias que son las categorías que acaparan los reflectores en discusiones sobre el sistema de seguridad pública en México. Combinados representan consistentemente menos del 10% del total. Por supuesto, siempre es posible que éstos sean delitos que no son denunciados y, por lo tanto, no estén adecuadamente reflejados en las estadísticas del SNSP. Los robos de ganado y en carreteras igualmente constituyen una minoría entre las carpetas de investigación reportadas. El énfasis en delitos violentos de alto impacto es engañoso y no caracteriza adecuadamente la complejidad del problema de seguridad pública que realmente enfrenta el país: el robo.

Conclusión

Esta breve examinación del debate en torno a la Ley de Seguridad Interior y las estadísticas del SNSP revela interesantes observaciones sobre la seguridad pública. Primero, el debate público actual está dirigido por dos bandos encontrados y sin muchos incentivos para encontrar puntos de acuerdo. Por un lado, la sociedad civil organizada responsabiliza la corrupción e impunidad del gobierno mexicano en un tono carente de matices y repleto de denuncias de la atávica debilidad institucional del gobierno. Segundo, la inspección de la evolución del SNSP nos demuestra que el problema es menos atávico de lo que la discusión actual nos deja entrever. El problema de la seguridad pública remonta a las décadas de los 80 y 90 cuando se llevaron a cabo una serie de reformas que establecieron el sistema actual. Se debe continuar reforzando este sistema. Tercero, para entender mejor la creación del SNSP es necesario entender el proceso de combate al narcotráfico en el contexto de la relación bilateral México-Estados Unidos. La siguiente entrega ahondará en este punto.

Samuel Segura Cobos es internacionalista, doctorante y asistente de investigación en el Centro de Finanzas y Desarrollo del Institut de Hautes Études Internationales et du Développement en Ginebra, Suiza.



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