Las políticas sociales de la historia reciente, de la actualidad y del porvenir, encarnadas en los tres principales candidatos a la presidencia del país, Andrés Manuel López Obrador, José Antonio Meade y Ricardo Anaya, se encuentran compitiendo para capturar votos en 2018. Los principios de los que parten, la forma de operar sus iniciativas y sus resultados ofrecen ventajas y desventajas, pero ciertamente son opciones muy diferentes a ser examinadas por el electorado.

Aunque están por determinarse los detalles de sus respectivas políticas sociales, lo hecho por cada candidato, y en el caso de Anaya, lo que ha comenzado a sugerir, permiten una primera evaluación de lo que podría esperar al país en materia de programas sociales. Estas opciones van desde la atención a nuevos grupos (AMLO), hasta la creación de esquemas de entrega incondicional de recursos (Anaya), pasando por reasignaciones del presupuesto existente (Meade).

En los casos de López Obrador y el candidato del PRI, debe tomarse en cuenta que es imposible atribuir un efecto claro sobre el desarrollo social de las medidas por ellos tomadas. Sólo se pueden considerar los cambios correspondientes a sus respectivos periodos como responsables de políticas sociales. En el caso de Anaya, ni siquiera esto es posible, pues no existen datos para su cargo equivalente y su propuesta actual más importante estaría aún por implementarse.

En orden histórico, la primera política social a considerar es la de López Obrador como Jefe de Gobierno, entre 2000 y 2005, en el entonces Distrito Federal. AMLO, partiendo de la primera Ley de Desarrollo Social del país, promulgada por su antecesor, Cuauhtémoc Cárdenas, planteó una política con enfoque territorial basada en la atención a los grupos más vulnerables, la participación ciudadana y el cambio de énfasis de la prestación de servicios a las transferencias monetarias.

En sus primeros años los apoyos en alimentación, salud y educación a grupos prioritarios como niños, discapacitados y adultos mayores tuvieron una focalización territorial y gradualmente se fueron universalizando. Aunque acciones como el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos anticiparon con ventaja políticas como el Seguro Popular federal, el programa emblemático de su administración fue la Pensión Universal para Adultos mayores de 70 años.

En balance, la consolidación del enfoque de derechos fue dejado a otras administraciones y la participación social, fuera de un impulso inicial, fue relegada. En cuanto a la focalización, ésta fue incompleta y falta de coordinación con el Gobierno Federal. Sin embargo, la pensión para adultos mayores, por su rentabilidad política y por no significar mayor presión para las finanzas públicas, se sostuvo y se extendió a otras entidades y a la misma política social federal.

Entre su ascensión al gobierno del DF y su desafuero, los resultados de AMLO en términos de reducción de la pobreza fueron mixtos. Por una parte, hubo un logro modesto en el objetivo prioritario: de 2000 a 2005 la pobreza extrema (como entonces se medía, y denominada ‘alimentaria’) se redujo de 5.8 a 5.4% mientras en el país descendía de 24.1% a 18.2%. Por otra, la pobreza general (de ‘patrimonio’) aumentó en el DF de 28.0 a 31.8%, mientras en el resto del país disminuyó.

La segunda política a examinar, en orden temporal, es la del abanderado del PRI desde la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) entre 2015 y 2016. Dando un giro a la visión de su antecesora, Rosario Robles, Meade construye la Estrategia Nacional de Inclusión (ENI) con una perspectiva de corto plazo y pragmática del combate a la pobreza. Se trata de mover rápidamente los indicadores de carencias sociales (alimentación, salud, educación, vivienda, seguridad social e ingreso).

Para alcanzar los objetivos de la ENI, entre 2015 y 2016 se cambia la composición del gasto social para asignar más a los programas prioritarios en el Inventario del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). También se coordinan las acciones del Gobierno Federal con las de 21 entidades federativas dando lugar a la Cartilla Social, instrumento que informa a los beneficiarios de programas sociales del monto de los apoyos por ellos recibidos.

La recomposición del presupuesto representa una mejora en su uso, aunque el Proyecto de Egresos de la Federación 2018 dio marcha atrás en este aspecto. Por otra parte, la coordinación impulsada por la ENI no redujo la gran dispersión de la política social, con 5,491 programas en el país, y en vez de atacar este problema con un sistema de administración de beneficiarios se promovió una cartilla social que pudo haber sesgado la información del ingreso de los hogares en 2016.

En cuanto a los resultados asociados a estas acciones, si bien las carencias no monetarias se redujeron, la pobreza general y extrema aumentaron, según los datos directos del Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2015, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2016 y los programas de cálculo de la pobreza del CONEVAL. Sin embargo, debe mencionarse que las cifras oficiales 2014-2016, basadas en estimaciones del ingreso, muestran una reducción de la pobreza.

La tercera política social a examinar, la del candidato por la coalición Por México al Frente, es la más difícil de evaluar pues quizás representa el futuro de las medidas redistributivas en México: el Ingreso Básico Universal (IBU). Sin embargo, su promotor, Ricardo Anaya, tiene experiencia en materia de políticas públicas habiendo sido Coordinador de Desarrollo Humano en el gobierno de Querétaro de 2008 a 2009, una especie de ‘supersecretario’ para el combate a la pobreza.

Como una transferencia incondicional de monto fijo el IBU ofrece ventajas en el combate a la pobreza, la desigualdad y el clientelismo en la política social. Sin embargo, si bien el IBU no es un engaño ni un malentendido financiero, requiere de una gran cantidad de recursos para tener impacto. Dar un ingreso de 416 pesos mensuales a cada mexicano reduciría la población con ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo de 19.68% a 7.68%, lo que requeriría hasta 3.7% del PIB.

La actual debilidad de las finanzas públicas dificulta esquemas tradicionales del IBU, pero existen variantes ingeniosas que podrían ser semillas de esta medida, como la conversión de IBU en una cuenta de ahorro que tuviera retiros programados para usos específicos, como en su momento funcionó el componente Jóvenes con Oportunidades para aquellos entre 15 y 22 años que concluían la educación media superior y habían sido beneficiarios del programa Oportunidades.

El principal riesgo, sin embargo, es que un esfuerzo esencialmente complementario de elementos más básicos desplace el énfasis de tareas pendientes de mayor prioridad: la seguridad social está lejos de ser universal bajo un sistema unificado; la educación aún no alcanza los estándares de calidad deseados y resulta muy desigual; y, los programas sociales requieren ser reordenados mediante un sistema de administración de beneficiarios de alcance nacional.

En suma, en López Obrador, Meade y Anaya tenemos el pasado, el presente y el posible futuro de la política social en México. El primero marcó la agenda de la política social nacional de los últimos años, sin que esto se haya traducido en un efectivo combate a la pobreza y a la desigualdad. El segundo atacó, sin claros resultados, un encargo presidencial de coyuntura. El tercero ofrece un difícil, aunque innovador, acto de equilibrio entre factibilidad e impacto social.

AMLO y Meade tienen en común un notable pragmatismo, ya sea político o económico. El primero y Anaya se asemejan en cuanto a utilizar transferencias monetarias como base de sus propuestas, si bien el segundo combatiendo el sesgo clientelar de López Obrador. En cuanto a Anaya y Meade, representan las diferencias entre afinar lo existente, aunque poco funcional, y arriesgar los recursos que no se tienen en busca de un gran cambio.

En espera de conocer los detalles de la política social que cada uno propondrá, desde ahora se puede perfilar una elección entre lo políticamente probado hasta aquello por explorar económicamente, pasando por lo estadísticamente incierto.

Rodolfo De la Torre es Coordinador de investigación sobre desarrollo social para el Centro de Estudios Espinosa Yglesias.