enero 25, 2018

Trump, México y el mito de la competitividad fiscal

2018 será un año difícil para la economía mexicana. Además de ser el año en que ocurrirán los mayores comicios electorales en la historia del país, que suele generar incertidumbre, las amenazas de Trump desde su campaña presidencial hacia nuestro país comienzan a materializarse en decretos, proyectos de ley y renegociaciones. Entre las decisiones del presidente estadunidense destacan dos por su impacto directo en la economía mexicana: la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que ha estado en el centro de las discusiones y ha ocupado las portadas de los periódicos desde hace unos meses, y la más discreta reforma tributaria, que ya fue firmada por el presidente y puede tener serias implicaciones para México en el mediano y largo plazos.

La reforma tributaria de Trump es la más ambiciosa y agresiva de las últimas tres décadas: un proyecto de ley que pudo sortear las diversas posturas en materia fiscal al interior de los dos grandes partidos en ambas cámaras y al quese opusieron 400 millonarios y multimillonarios, que incluyen a George Soros y Steven Rockefeller. Los mayores ganadores de esta nueva ley —llamada formalmente “Tax Cuts and Jobs Act”— serán las grandes empresas, con un recorte en el impuesto de ingresos corporativos del 35 al 21 por ciento y con la eliminación del impuesto mínimo de 20 por ciento que buscaba que las empresas pagaran al menos ciertos impuestos. En cambio, los trabajadores recibirán un cuarto o menos de los beneficios totales por los recortes impositivos. Entre quienes más se beneficiarán serán los trabajadores con mayores ingresos.

Así, esta agresiva reforma tributaria no sólo tendrá repercusiones para las finanzas públicas estadounidenses –que podrían acumular un déficit público nacional de hasta $1.7 billones de dólares en los próximos diez años– con el consecuente aumento de la deuda pública en el mediano y largo plazos, sino que traerá serias implicaciones para la desigualdad del ingreso en Estados Unidos. Una enorme mayoría de los análisis económicos y sociales de esta reforma apunta a que los beneficios de este recorte masivo de impuestos se concentrará entre las personas de mayores ingresos, con un costo para lo público y una creciente deuda que pagarán las próximas generaciones.

La lógica detrás de la decisión de Trump y el Partido Republicano es la idea de la competitividad fiscal. Este concepto se refiere al atractivo de un país, ciudad o región dado por una legislación tributaria más “amigable” con las inversiones por medio de menores impuestos totales. Tras él no sólo se esconde el desmantelamiento de lo público para dar paso a lo privado y a la precarización del trabajo,1 sino también una teoría económica que no se ha sustentado con la evidencia a través de los años.

La idea central de esta teoría es que la reducción de la carga impositiva de un país, ciudad o región, hará más atractiva a su economía, lo que producirá un flujo de inversiones que generarán empleos, impulsarán los salarios y permitirán compensar la baja de la tasa impositiva con mayores ingresos para el gobierno por medio del crecimiento de la actividad económica. El problema detrás de esta teoría es que, de acuerdo con el enorme número y solidez de la evidencia empírica, desde que este modelo económico se implementó en diversas economías nacionales y locales no se ha observado el mecanismo mencionado, en parte porque los beneficios para los capitales no necesariamente se traducen en mayores inversiones en la economía real.  

Esto es especialmente cierto para los países en desarrollo como México. En un documento de trabajo del FMI, Alexander Klemm y Stefan van Parys usan una muestra de incentivos fiscales en 40 países de América Latina, el Caribe y África para analizar su efecto en la inversión y en el crecimiento económico.2 Encuentran evidencia de que menores tasas de impuestos al ingreso corporativo y mayores reducciones impositivas temporales son efectivas para atraer inversión extranjera directa, pero no para detonar la inversión pública ni el crecimiento económico. Es decir, estos incentivos generan beneficios económicos en el corto plazo que no se ven reflejados ni en el largo plazo ni para el total de la sociedad.

Dicha lógica sin sustento empírico que ayudó a empujar la reforma tributaria de Trump y el partido republicano es la misma detrás de las reacciones en México tras el anuncio del éxito de la reforma, una muestra más delromance mexicano con la economía del goteo. Las mayores cámaras empresariales y las confederaciones patronales han resaltado la urgencia de “recuperar la competitividad fiscal” con la reducción de la tasa al ingreso corporativo en México, una medida quetanto los grandes bancos como diversos académicos han calificado como innecesaria, dado que otros factores pesan mucho más al momento de decidir invertir en nuestro país.

Sin embargo, esta visión no es exclusiva del sector privado y los sindicatos corporativistas en México. Una cara poco discutida y analizada en nuestro país del mito de la competitividad fiscal son los incentivos fiscales locales, una herramienta cada vez más común entre gobernadores y autoridades municipales para atraer inversiones directas, especialmente extranjeras. A cambio de obtener la inversión de alguna multinacional para el establecimiento de fábricas y centros de operaciones, los gobiernos locales compiten entre sí, al otorgar beneficios fiscales desmedidos y otras concesiones para ser el destino de estas inversiones, perjudicando las finanzas públicas y disminuyendo la capacidad de maniobra de sus gobiernos.

Esto se debe a que muchos de estos incentivos fiscales locales se han hecho a costa de una reducción en los ingresos tributarios locales, descuidando otros aspectos relevantes como la creación de infraestructura física y social, la formación de capital humano o la seguridad de sus ciudadanos en todas sus dimensiones; que al final benefician tanto a inversionistas como a toda la población. Esto ha hecho que los resultados no necesariamente hayan sido los esperados.

En México tenemos un caso reciente que ilustra lo anterior. Para el establecimiento de la armadora de la empresa automotriz coreana Kia Motors en Nuevo León, las autoridades estatales negociaron la donación de los terrenos –tanto para la armadora como para su futura expansión– y otorgaron exenciones fiscales estatales y municipales, como la reducción del pago de impuesto sobre la nómina hasta 95% por cinco años y del impuesto predial hasta 50% por diez años; además de otras concesiones en obra pública para comunicar a estas instalaciones, como puentes, alumbrado público y carreteras. En total, estos incentivos ascienden a 5,268 millones de pesos, un pasivo para el gobierno estatal y municipal que será cubierto con dinero público.3

Esta carrera hacia el fondo entre gobiernos locales también se puede ilustrar con la competencia entre ciudades de América del Norte para conseguir la segunda base global de operaciones de Amazon, proyecto conocido como “Amazon HQ2”. Esta competencia se da a pesar de que la evidencia apunta a que estos “incentivos de desarrollo económico”, como se conoce en Estados Unidos a los programas de beneficios para las empresas por medio de recortes de impuestos, históricamente no han resultado en mayor crecimiento económico y creación de empleos para las ciudades y regiones que las imponen.4

Para evitar estas carreras entre autoridades hacia el fondo debemos reformular nuestra noción de competitividad, detrás de lo que hay dos aspectos clave: primero, la necesidad de una mayor coordinación política entre autoridades federales, estatales y locales para evitar concesiones desmedidas al competir por inversiones; segundo, que el establecimiento y mantenimiento de los incentivos fiscales involucre un análisis sobre los beneficios obtenidos y los costos (tanto privados como sociales) derivados de cada incentivo.

Esto además ofrece una lección importante para el gobierno federal ante la tormenta creada por la reforma tributaria en Estados Unidos: nuestro modelo de atracción de capitales y de creación de empleo no puede seguir siendo a cambio de enormes concesiones al sector privado, amparados tras una lógica que no ha dado los beneficios que tanto se presumen. En otras palabras, la apuesta por una mayor competitividad debe pasar por factores que no perjudiquen el margen de maniobra del Estado ni el desmantelamiento de lo público.

Carlos Brown Solà es economista e internacionalista.


1 Como muestra de lo anterior, basta leer las consideraciones que toma en cuenta la empresa consultora KPMG para su estudio “Alternativas Competitivas 2016”, que evalúa la competitividad fiscal de 51 ciudades alrededor del mundo y pone a México en el top 5.

2 Klemm, A., & Van Parys, S. (2012).Empirical evidence on the effects of tax incentives. International Tax and Public Finance, 19(3), 393-423.

3 Flores, L. (2016, octubre 25). Nuevo León logra nuevo acuerdo con Kia Motors. El Economista.

4 Recomiendo verla explicación de John Oliver (en inglés) sobre los incentivos locales de desarrollo económico.

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La longitud de la costa de México es una de las más grandes a nivel mundial; según cifras oficiales, ésta mide, sin contar los territorios considerados como ínsulas, 11592.76 kilómetros. Esta larga frontera marítima, circundante y poliédrica, es rica en astilleros y puertos. No obstante su favorable naturaleza y sus avances de infraestructura, en el siglo XX México optó por convertir, casi de manera exclusiva, a la vía terrestre en la base de su comercio exterior. En este orden de ideas, es posible reconocer, cuando menos, dos motivos sobresalientes: uno geográfico; otro, político económico.

Primero: respecto a los países sudamericanos, que conforman un mismo subcontinente, México se encuentra en una situación geográfica muy distinta. Por encima de la línea del Ecuador y con la mitad de su territorio en el Trópico de Cáncer, se halla bastante lejos de sus homólogos aludidos. Por eso los países del Cono Sur, vertebrados por diferentes mecanismos de comercio intrarregional que aprovechaban sus ventajas de ubicación y de cercanía mutua, pudieron moderar su participación mientras mantenían, por su parte, un intercambio marítimo bastante intenso entre ellos. Debido a que limitan con el Pacífico Sur o, en su defecto, a que pueden llegar a él sin mayores dificultades, ora por la vía terrestre, ora por los tres canales hídricos existentes (el canal de Panamá, el estrecho de Magallanes y el pasaje de Drake), su tránsito comercial solía imitar al protocolo de la navegación de cabotaje.

Segundo: el auge de los ferrocarriles, cristalizado en la época finisecular decimonónica, propició que la economía mexicana dependiera cada vez más de los Estados Unidos de América, su principal importador a partir de entonces. John Watson Foster, antiguo embajador del país de las barras y las estrellas en México, escribió en el año de 1909 que “la comunicación entre las dos Repúblicas por una vía terrestre mejorada, que proporcionase libre intercurso y comercio, había sido siempre una medida favorita para el gobierno de los Estados Unidos”.

La tendencia de exportaciones hacia el norte continuó en aumento a lo largo de la primera mitad del siglo XX y, en la década de los cincuenta, México era ya el país latinoamericano que menos acudía a la vía marítima para trazar rutas de comercio interregional. De acuerdo con el documento Los fletes marítimos en el comercio exterior de América Latina, hacia finales de la década de los sesenta, separado de los demás, cuyo comercio exterior por vía marítima alcanzaba rangos desde 92 hasta 100 por ciento, “el porcentaje para México, de 56 por ciento, es mucho más bajo que para el resto de los países [del continente] debido al gran intercambio que tiene con los Estados Unidos, que se realiza principalmente por vía terrestre”.

Así pues, en colaboración con unos cuantos más, estos dos motivos, la lejanía geográfica de Sudamérica y la dependencia económica de los Estados Unidos, atrajeron, por un lado, la atención comercial de México hacia el norte y, por otro, hicieron más difícil el establecimiento de líneas regulares con destino al Pacífico Sur. De acuerdo con datos recabados y organizados por las Naciones Unidas en 1965, incluso las únicas líneas regulares que zarpaban del litoral del Pacífico mexicano tomaban rumbos extrazonales, y llegaban, después de un par de meses de travesía, a las costas de Japón.

La aparición de nuevas líneas regulares en el Pacífico, que en la actualidad conectan a México de forma extrazonal (con Asia) e interregional (con Sudamérica), ha sido gradual y, además, ha estado impulsada por factores externos e internos. El desarrollo del comercio internacional a lo largo del siglo XX provocó que, con el objetivo de zanjar las distancias entre los países exportadores y los importadores, a veces separados por océanos enteros, hubiera una alta demanda de la vía marítima. Cuando la infraestructura naviera de los países desarrollados estuvo junto a la de los países en desarrollo, se hizo clara la necesidad de eliminar las dinámicas oligopólicas: por ejemplo, la amplia exoneración de los porteadores en caso de daño en las mercancías y los altos e inestables costos de transporte.

La Resolución 2205, aprobada el 17 de diciembre de 1966, creó la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL, por sus siglas en inglés), subrayando, en las justificaciones cuatro y cinco respectivamente, la urgencia de optimizar las condiciones del comercio internacional y de hacer más homogénea su práctica alrededor del mundo. La redacción en 1978 y la entrada en vigor en 1992 de las denominadas “Reglas de Hamburgo” pretendían empatar, como estímulo al comercio marítimo, la responsabilidad entre porteadores y cargadores. Las líneas regulares, en este sentido, comenzaron a ganar terreno gracias a su intención de reducir los costos de transporte, de ampliar las redes comerciales y de generar un espacio más igualitario en aras de la competencia.

Ahora bien, la relación comercial entre México y los países de Sudamérica se estableció en 1963, cuando las líneas regulares, siguiendo una trayectoria vertical, inauguraron las denominadas rutas norte-sur. En aquel año transportaron 18355 toneladas de mercancía, haciendo escalas continuas en Colombia, Ecuador y Perú, y, en 1964, tocaron por fin puertos chilenos en tres ocasiones distintas.

A lo largo de las siguientes dos décadass, las rutas norte-sur a través del Pacífico, que habían sido exiguas y de breve longitud, aumentaron en número y en distancia recorrida. En un mundo que cada vez tendía más a la globalización, la trascendencia de líneas regulares que contemplaran en su camino la costa oeste de Sudamérica se volvió más fácilmente apreciable. Modificando el artículo 13 de la Ley para el Desarrollo de la Marina Mercante Mexicana, en 1985 se le encomendó a la Comisión Nacional de Marina Mercante y Fletes Marítimos la ardua labor de “Estudiar los itinerarios de las líneas que presten servicios regulares a los puertos nacionales”.

Años más tarde, las navieras públicas, concesionadas y privadas mantuvieron el afán por encontrar líneas regulares sustentables en rutas norte-sur, y su trabajo de exploración en el Pacífico introdujo un tema de vital importancia en la agenda gubernamental: la consolidación de las relaciones comerciales con Sudamérica.

Hoy día, en el contexto de la Alianza del Pacífico, la Marina Mercante Mexicana y la navegación por el océano que descubrió Fernando de Magallanes ofrecen alternativas a la monopólica focalización del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y proporcionan múltiples beneficios al comercio del país. Debido a que los buques navegan por fuera de las 12 millas náuticas, en alta mar, los gastos en recorridos de 3500 o 7500 kilómetros (distancias aproximadas que separan a México de Colombia y de Chile respectivamente) son, hasta cierto punto, simbólicos. Salvo la particular incursión de alguna línea no regular o chárter, hoy día casi el 75 por ciento de las importaciones procedentes de Colombia, Perú y Chile llegan por medio de líneas regulares. Asimismo, el 93 por ciento de las exportaciones al Perú utilizan este modo de remisión. Por último, los envíos a Colombia y a Chile, si bien usan con más preponderancia la vía aérea, dejan en 50 por ciento el total de las exportaciones mexicanas a los tres destinos.

Según el Prontuario del servicio de transporte marítimo regular entre México y el mundo 2014, ahora existen 40 líneas regulares que surcan o que llegan al litoral del Pacífico mexicano, en 8 puertos diferentes: Ensenada, Baja California; Guaymas, Sonora; Topolobampo, Sinaloa; Mazatlán, Sinaloa; Manzanillo, Colima; Lázaro Cárdenas, Michoacán; Salina Cruz, Oaxaca; Puerto de Chiapas. Tan sólo Manzanillo, que es uno de los que mantienen más conexión con Sudamérica, tiene 4 servicios de línea regular cada día, lo que ni todos los puertos del litoral del Pacífico mexicano conseguían juntos, a lo largo de seis meses, en el transcurso de 1963.

Francisco Gallardo Negrete es escritor y doctorando en Teoría Literaria en la Universidad Autónoma Metropolitana. Andar de espaldas es su libro más reciente.

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Esta semana ha comenzado en Ottawa la tercera ronda de negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en un entorno de relativa calma, después de las incendiarias declaraciones realizadas por el presidente Trump en las que amenazó con la retirada unilateral del tratado dado que era el “peor acuerdo comercial de la historia”. Pese a la alarma suscitada, el denostado show político liderado por la administración americana ha divergido diametralmente del tono y estilo cooperativo con el que han discurrido los dos primeros encuentros en Washington D.C y en México D.F. Este clima más proclive al entendimiento se debe en buena parte a la exquisita diplomacia y estrategia que ha liderado México, con el fin de encauzar el diálogo de forma fructífera para la puesta al día del tratado que se firmó hace 23 años y, que, obviamente, resulta obsoleto en numerosos aspectos comerciales y económicos.

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Con 14 días para el arranque de la primer ronda formal de renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) por fin tenemos un panorama más o menos completo de lo que las tres partes involucradas buscan de la negociación. El pasado 17 de julio, Estados Unidos emitió por conducto de su representante comercial sus objetivos para la renegociación. México hizo lo propio a través de un documento de la Secretaría de Economía entregado al senado de la República y publicado a través de su gaceta parlamentaria el 1 de agosto. Canadá, por su cuenta, aún no presenta un documento oficial; sin embargo, en distintos discursos y apariciones públicas el primer ministro Trudeau ha mencionado algunas de las cosas que esperan de estas rondas.

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A menos de una semana de la toma de protesta de Donald J. Trump como presidente de los Estados Unidos, el gobierno mexicano debió encarar la firma de una orden ejecutiva titulada “Mejoras en la Seguridad Fronteriza y en el Control Migratorio.” La medida pretende reforzar las bardas fronterizas ya existentes con un muro, ampliar los centros de detención fronterizos y redoblar los esfuerzos de deportación para reducir la migración ilegal proveniente de México. De igual manera, Trump anunció una segunda orden ejecutiva para iniciar el proceso de renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Frente a un escenario tan adverso para los intereses de México, son numerosas las voces que señalan la importancia de buscar nuevos socios comerciales que reduzcan nuestra dependencia de la economía estadounidense. Al mismo tiempo hay quienes nos recuerdan la inevitabilidad de la (inter)dependencia con Estados Unidos.

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