Dentro de una de las peores crisis sanitaria y económica de las que se tenga memoria, el gobierno se las ha arreglado para presentar un presupuesto público para 2021 que, en vez de contrarrestar la enorme caída que actualmente presenta el PIB, promueve un mayor gasto en transferencias monetarias para el futuro año electoral. A la urgente necesidad de atender hoy los riesgos a la vida por covid-19 y la pobreza derivada de sus secuelas parece anteponerse el cálculo político para retener mañana posiciones de poder. Los objetivos de este gobierno dan la impresión de que oscilan entre querer hacer historia y repetirla, esto último en la forma de un nuevo ciclo político presupuestal.
La magnitud presente del desastre en la salud y la economía es inobjetable. Las cifras confirmadas de muertes por covid-19 alcanzan más de 72 000. Esto es doce veces el escenario “ mínimo”, más del doble del escenario “plausible” y al menos 20 % por arriba del escenario “muy catastrófico”, todos ellos planteados el 4 de junio por el subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, Hugo López Gatell, en su conferencia vespertina. A estos fallecimientos pueden agregarse casi 150 000 de muertes en exceso, de acuerdo a la proporción en que se han presentado respecto a las reportadas oficialmente por la pandemia.
En el flanco económico la emergencia no es menor. En los Criterios Generales de Política Económica 2021, la Secretaría de Hacienda anticipa una caída de 8 % en el PIB para 2020. Este estimado es relativamente optimista. Los especialistas encuestados por el Banco de México anticipan un decrecimiento cercano al 10%. Bajo cualquiera de los escenarios, los efectos sobre el empleo serían enormes. En el caso del trabajo formal, el IMSS reporta una caída de más 800 000 empleos hasta agosto del presente año.
Ilustración: Kathia Recio
El efecto va más allá del empleo formal. El escenario oficial materializaría un aumento en la pobreza de ingresos de cerca de 9 millones de personas, lo que la llevaría a cerca de 70 millones de habitantes. Lo anticipado por los especialistas situaría esta pobreza en 73 millones de personas. Esto es consistente con el aumento que reporta el Coneval en la pobreza laboral para el primer trimestre del año, un aumento del 39.8 al 48.1 % de la población ocupada que no puede obtener la canasta alimenticia con sus ingresos por trabajo.
Claramente la emergencia sanitaria y económica demanda acciones ahora, cuando el desempleo y la pobreza se agudizan, y no tanto en 2021, cuando las autoridades económicas anticipan una recuperación de 4.6 % del PIB, que parcialmente aliviaría estos problemas. Es por ello que diversos actores han propuesto expandir este año el gasto público para fortalecer el sistema de salud y atender a los damnificados de la crisis económica, lo que significaría adquirir más deuda hoy y pagarla mañana, reduciendo el gasto público o aumentando los impuestos (ver por ejemplo la propuesta del CEEY). Estas acciones, aunque no tienen como meta revertir la caída de la economía, atenúan las consecuencias del ciclo económico que se ha generado.
Contrario a esta perspectiva, el gobierno ha decretado medidas de austeridad en 2020 y su relajamiento para 2021. Hasta julio del presente año el gasto neto tenía un subejercicio de 185 000 millones de pesos; es decir, 5.1 % menos del gasto esperado. Para 2021 se espera que este gasto se reduzca en términos reales apenas 0.3 % respecto al aprobado para 2020, lo que de mantenerse el subejercicio actual representaría un pequeño incremento efectivo el próximo año. Esto es de resaltar dada la caída prevista de 3 % en los ingresos presupuestarios del sector público los cuales tendrán que ser compensados por una elevación de los Requerimientos Financieros del Sector Público, es decir, con endeudamiento.
El minúsculo aumento del gasto neto que podría ejercerse respecto al subejercido en 2020 continuaría la tendencia con un ligero gasto procíclico en un sentido económico. Esto se acentúa desde una perspectiva política al observar incrementos en algunos componentes del gasto que suele acompañar a los procesos electorales: el gasto social, particularmente el que corresponde a gasto corriente y más en específico a las transferencias monetarias. De esta forma, dependiendo de las modificaciones que decida realizar la Cámara de Diputados, estaríamos en el proceso de formación de un austero, pero nítido, Ciclo Político Presupuestal (CPP).
En su forma más elemental, un CPP corresponde al uso del gasto público para elevar temporalmente el empleo, a costa de una mayor inflación, en un periodo inmediato a un proceso electoral, de forma que quien toma tal decisión maximiza la probabilidad de ganar o retener posiciones de poder político (Nordhaus, 1975. Un breve resumen aquí ). En versiones más complejas, un CPP involucra la elevación y recomposición de parte del gasto público con igual temporalidad y propósito electorales.
Hay una clara evidencia acerca de la presencia de los CPP en el país en las últimas trece elecciones federales. Dos trimestres previos a las elecciones el desembolso del gasto público aumenta, tanto el corriente como el de capital, pero particularmente las transferencias monetarias, llega a su máximo en el trimestre de las votaciones y se contrae hasta el segundo trimestre posterior a ellas, en especial el de capital. Este comportamiento es más significativo en elecciones presidenciales que intermedias y cuando el control de las cámaras es clave para mantener o expandir el gasto público. El CPP también se ve favorecido por altos niveles de corrupción (ver Sandoval y López, 2019 ).
En el presupuesto 2021, pese a la contención del gasto neto que haría suponer la ausencia de un CPP básico, se eleva el gasto programable 1.3 % en términos reales. Dentro de este gasto, el gasto para desarrollo social sube 2.7 % y a su interior es el gasto en Protección Social, donde se ubican una buena parte de las transferencias monetarias, el que se eleva 6 %. Dentro del modesto aumento del gasto corriente (0.5 %) aumenta 6.6 % lo dedicado a pensiones, contributivas y no contributivas, y en el gasto de capital (5.3 %) destaca el incremento de 8 % en la inversión física (ver CEFP).
Cuando se entra al detalle de los programas sociales se encuentra que los principales, exceptuando Jóvenes Construyendo el Futuro y las Becas “Benito Juárez” para educación básica, aumentan notablemente sus recursos. La Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente incrementa su gasto en 30 %, “Jóvenes Escribiendo el Futuro” aumenta 17.6 %, Sembrando Vida lo hace en 15 %, Becas “Benito Juárez” para educación media superior sube 14.4 %, y la Pensión para el Bienestar de los Adultos Mayores en 6.6 %.
Los incrementos en las transferencias de efectivo de los programas sociales prioritarios para este gobierno aumentarían 3.6% en términos reales en 2021 respecto a lo aprobado en 2020, casi un punto porcentual más que el conjunto del gasto en Desarrollo Social, en donde el presupuesto al sistema de salud apenas aumenta 1.3 % y al educativo 0.4 %, con lo que el primero apenas se mantiene en términos per cápita y el segundo disminuye desde tal perspectiva. Éste no es un presupuesto que aumente en general los servicios sociales al contribuyente, sino el dinero público en su bolsillo.
Aunque es importante que el gasto social se mantenga, e incluso se incremente, es cuestionable que no lo haga cuando se requiere y ocurra cuando se va a pedir el voto al electorado. Esto no necesariamente significa un uso ilegal de los recursos, pero sí uno oportunista, en el que se privilegia el objetivo partidista del gobernante y no las necesidades apremiantes de los gobernados. Es la vieja historia de los Ciclos Políticos Presupuestales, que no por ser más difícil de repetir en las circunstancias actuales se está dejando de intentar. Es todo lo contrario a una transformación de la política social. Es más de lo mismo, aunque austeramente.
Rodolfo de la Torre
Coordinador Especialista en Desarrollo Social con Equidad del Centro de Estudios Espinosa Yglesias.