El presidente ha desaprovechado la oportunidad de construir un sistema de seguridad social universal unificado cuyo éxito sería fundamental en estos momentos de emergencia sanitaria y crisis económica. En su lugar, se ha reformado el artículo cuarto constitucional, que con las mejores intenciones de proporcionar acceso a los servicios de salud a todos y transferencias de ingreso a grupos específicos, revela confusiones o es letra muerta.
Cambiar la política social implica, antes que nada, un cuidadoso ejercicio de diseño y esmerada construcción de aquello que reemplazará lo existente. Se trata de cambiar sobre la marcha estructuras que mantienen a 72 millones de personas sin seguridad social. Por ello, no cabe la simple destrucción de lo que, con errores y con aciertos, se fraguó por largo tiempo. Esto representaría, por ejemplo, arriesgar una década de avances en que la falta de acceso a los servicios de salud paso de 38.4 % de la población a 16.2 % (CONEVAL, 2019). Si lo que ahora se construye no garantiza al menos lo alcanzado, merece una muy comprensible crítica.
Ilustración: Belén García Monroy
La política social es campo del mayor desacuerdo. Hay desde la austeridad conservadora que la limita a entregar dinero a la Milton Friedman hasta la idea de un sistema de derechos para combatir la desigualdad de oportunidades. A esto se agrega, en México, la desconfianza política, que ve en los programas sociales un ejercicio clientelar, sin importar qué partido gobierne. Por ello, siempre ha resultado sencillo estructurar la crítica a la política social. Este cuestionamiento, sin embargo, podría moderarse con la garantía del seguimiento de ciertas normas, por ejemplo, de reglas de operación, y de un mínimo de transparencia, como un padrón de beneficiarios auditable. Así, sería aceptable premiar electoralmente una política social, pues no habría manipulado la democracia.
En el fondo, la pluralidad ideológica, expresada en fragmentación política, no impide que ciertas bases de política social alcancen la categoría de derechos constitucionales. Esto, sin embargo, no necesariamente genera un diseño institucional que les de cumplimiento o que impida su manejo clientelar y contra la democracia, aunque se declare tener como prioridad a los más pobres.
El problema de fondo con la reforma al artículo cuarto constitucional es confundir objetivos con instrumentos, estableciendo la obligación gubernamental de dar transferencias monetarias a los adultos mayores, a las personas con discapacidad permanente y a los estudiantes en condición de pobreza. Así, el derecho humano universal a la seguridad social se confunde con las medidas específicas que deberían hacerlo posible, lo que es tanto excesivo como insuficiente.
Excesivo porque institucionaliza un asistencialismo que sacrifica la progresividad económica de los apoyos (a cada uno según sus necesidades). Sobrado porque la herramienta para el bienestar, la protección ante riesgos y la dignificación de las personas se convierte en fin inmutable, en vez de medio maleable ante las circunstancias. Es como si en el pasado se hubiera elevado a rango constitucional el precio de la leche, el subsidio a la tortilla o Progresa-Oportunidades-Prospera. Los instrumentos para atender la alimentación, la salud y la educación no son para escribirse en el bronce que honrará a un prócer.
Insuficiente porque pudo haberse definido, constitucionalmente, el derecho a medios económicos para un mínimo de oportunidades de subsistencia, de atención a necesidades especiales y para enfrentar una vejez con dignidad, lo que no es lo mismo que lo legislado. Exiguo porque la semilla de un Ingreso Básico Universal (IBU) a ser alcanzado gradualmente se congeló en la entrega de tres cheques. En la Constitución debió haberse introducido el principio que lleva al IBU, y en las leyes secundarias los detalles de cómo concretarlo. Oportunidad perdida de legislar ordenadamente y con visión de futuro. Así, México congela el reloj de su historia.
La pandemia de coronavirus ejemplifica el problema. Alumnos sin atender clases están constitucionalmente protegidos con una beca (lo excesivo), pero sus padres perdiendo el empleo por las medidas de mitigación del virus no lo están (lo insuficiente). Quizá los primeros requieran en la emergencia sanitaria un dispositivo electrónico para conectarse a clases virtuales, mientras los segundos requieren liquidez para hacer frente a las necesidades diarias. Un apoyo no es necesariamente sustituto del otro, pero la inflexibilidad ya es la máxima ley.
Otro problema de la reforma es no contemplar los recursos necesarios. El artículo cuarto también instituye un Sistema Nacional de Salud para el Bienestar para dotar de servicios médicos y medicamentos gratuitos a toda la población. Sin embargo, el gasto público en salud disminuyó, de 2010 a 2020, medio punto del PIB, mientras la población siguió aumentando. Esto ha llevado a que el gasto per cápita para los beneficiarios del Seguro Popular, hoy Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), se reduzca 6 % y el de los afiliados al IMSS lo haga en 18 %, en el mismo lapso (CIEP, 2020). Así, la salud constitucionalmente protegida es letra muerta.
La reforma omite instaurar un fondo para atender el rezago del sistema de salud y eliminar la atención diferenciada del derecho que involucra (instituciones para la formalidad laboral, Insabi para los demás). Un acierto habría sido disponer en la Constitución las bases de un sistema de salud universal y unificado financiado con impuestos generales y no mediante un sistema tripartita de cuotas y subsidios atado a la formalidad laboral (ver, CEEY, 2018). En este aspecto, la legislación puede ser un avance, pero también es una serie de oportunidades perdidas.
Así, la defensa de los derechos de las personas pobres ha sido malinterpretada por el temor electoral a que se remuevan los programas sociales vigentes y con el lugar común de convertir la Constitución en buenas intenciones sin los medios para realizarlas. Esto, no cabe duda, le dará munición política a quienes decidan emprender cruzadas contra quienes denigran a los pobres, pero poco contribuirá a que los propios ciudadanos tomen en sus manos la defensa de sus derechos.
El problema con la defensa política de los derechos económicos y sociales es que depende de la capacidad de movilización de quienes son pobres, muchas veces limitada. Cuando esta protección es asumida por otros, resulta discrecional y no los empodera, los vuelve medios de la lucha política, principalmente electoral. Es en el canje de la abogacía intermitente de los derechos económicos y sociales incumplidos a cambio del agradecimiento electoral de los que no tienen acceso a medios efectivos para reclamarlos donde abreva el clientelismo.
La defensa administrativa de tales derechos, mediante contralorías, ventanillas de quejas y realización de trámites fijados por la autoridad, mejora marginalmente la posibilidad de su cumplimiento. Si bien la incertidumbre respecto a la defensa política de los derechos puede moderarse, ésta más bien se traslada a la capacidad de gestión. De esta forma, los conocedores de los vericuetos administrativos para reclamar las promesas incumplidas de un programa social se convierten en extractores de rentas de los excluidos del aparato de gobierno.
Para que las personas pobres aparezcan como ciudadanos que han accedido al ejercicio de un derecho debe trascenderse la visión de que son entes pasivos receptores de programas sociales. Es necesario su reconocimiento como agentes de su propio desarrollo y proporcionárseles los medios para reclamar sus derechos sin la intermediación interesada de políticos y gestores. Esto sólo puede lograrse haciendo justiciables los derechos económicos y sociales, es decir, susceptibles de reclamación por la vía legal y con un tutelaje administrativo e impartición de justicia especializadas. Se requiere una Procuraduría Federal de Derechos Económicos y Sociales y el respectivo Tribunal Federal en la materia.
Un avance hacia la justiciabilidad de los derechos económicos y sociales fue la creación en 2012 de la sexta visitaduría de la Comisión Nacional de Derechos Humanos dedicada al tema. Sin embargo, ésta ha probado ser limitada, pues sigue dependiendo de la voluntad política y de la capacidad de los funcionarios en turno. Además, carece de los elementos para obligar a una autoridad a acatar sus disposiciones más allá de su, a veces cuestionable, peso político y moral.
No hay entonces nada mejor para concretar un enfoque de derechos que el andamiaje legal y administrativo de su judicialización, que hace efectivo su reclamo y punible su violación. Esto, por supuesto, desataría una serie de demandas que absorben recursos gubernamentales, de ahí la importancia de que los cambios sean acompañados por los recursos correspondientes. Esto es clave cuando lo que se reclama no es algo tan sencillo como un dinero escamoteado, sino el acceso a cuidados a la salud largos, complejos y costosos.
Constitucionalizar, en resumen, no necesariamente significa evitar el uso clientelar de la seguridad social ni impulsar el ejercicio de los derechos económicos y sociales. Sin su justiciabilidad, son presa fácil de un gobierno ineficiente, y las pretensiones de construir un estado de bienestar, frágiles. El estruendoso discurso político ante un cambio en la Carta Magna no debe distraer de la falta de medios para amplificar la voz de los más pobres en la defensa cotidiana de sus derechos.
Rodolfo de la Torre
Coordinador de investigación sobre desarrollo social en el Centro de Estudios Espinosa Yglesias.