El avance en los presupuestos sensibles al género en México y América Latina durante la última década refleja la importancia que tiene el dinero público en el impulso de las políticas públicas de igualdad sustantiva y de no violencia contra mujeres y niñas. Los presupuestos públicos reflejan el grado de priorización y atención que un gobierno le brinda (o no) a un tema, por lo que constituyen también un indicador del compromiso del Estado con los derechos de mujeres y niñas. En el caso mexicano, los anexos transversales reflejan e identifican la proporción del presupuesto total que se destina para acelerar el avance hacia la igualdad sustantiva y el acceso a una vida libre de violencia.
Con esto en mente, y convencidas de que los recursos públicos deben utilizarse para mejorar la vida de las personas, durante 2021 en Quintana Roo nos dimos a la tarea de co-construir y poner en marcha —entre organizaciones feministas y anticorrupción, activistas, especialistas y personas servidoras públicas— una metodología para integrar el Anexo Transversal de Igualdad Sustantiva y No Violencia contra Mujeres y Niñas del estado de Quintana Roo. Con ello, no sólo realizamos un ejercicio concreto bajo los principios de gobierno abierto, sino que desarrollamos una herramienta de política fiscal con perspectiva de género inédita en México y América Latina, que permitirá a otros gobiernos impulsar el avance de los presupuestos sensibles al género en la región.
El contexto quintanarroense
Quintana Roo ha enfrentado en la última década un incremento en la violencia feminicida, que ha llevado a declarar la Alerta de Violencia de Género desde 2017; situación que se ha agudizado por las crisis —sanitaria, social, económica y de cuidados— derivadas de la pandemia de covid-19. Fue la entidad federativa más afectada en términos de actividad económica, empresas cerradas, pérdida de empleos e incidencia de pobreza y pobreza extrema. Esto derivó en la ampliación de las brechas de desigualdad social y económica, con importantes consecuencias en la magnitud y gravedad de las violencias.
El 9 de noviembre (9N) de 2020 es una fecha marcada por la tristeza e indignación, ya que cientos de personas se manifestaron en Cancún en contra de la violencia feminicida y para exigir justicia por el reciente feminicidio de Bianca Alejandrina “Alexis” Lorenzana Alvarado. Esa misma noche, un grupo de cincuenta policías municipales encapuchados, bajo el mando único estatal, disolvió la manifestación feminista a tiros usando armas largas y chalecos antibalas. Distintas personas, entre ellas Wendy Galarza, resultaron heridas de bala. La causa sigue abierta en el sistema judicial, pero la Comisión Estatal de Derechos Humanos reconoció expresamente que la policía municipal hizo un uso desproporcionado de la fuerza, perpetró detenciones arbitrarias y realizó actos que pueden considerarse como tratos crueles.
Históricamente, como ocurre en la mayoría de las entidades federativas, los gobiernos locales en Quintana Roo han tenido serios problemas de articulación de las políticas públicas rectoras que atiendan, de manera eficaz y con recursos suficientes, los problemas relacionados con las desigualdades de género y la violencia contra mujeres y niñas. La represión policial de la manifestación feminista del 9N fue un catalizador para que las autoridades estatales comenzaran a cuestionar los mecanismos y políticas por los que se atienden estas causas.
Una metodología de esta naturaleza representa un eje articulador para organizar los procesos del ciclo presupuestario que nos permitan arribar a dos destinos. Primero, poner orden en la casa; es decir, orientar las acciones gubernamentales y el dinero público para cerrar las brechas de desigualdad de género y garantizar el derecho de las mujeres y las niñas a una vida libre de violencia. Segundo, crear capacidades en las organizaciones feministas y otros sujetos locales de interés para influir en las conversaciones y decisiones en cuanto al desarrollo de las políticas públicas y los recursos públicos destinados a hacerlas realidad.
Una metodología pionera en Latinoamérica
Esta metodología se construyó para volver transversal la perspectiva de género a lo largo de todo el ciclo presupuestario, pero reconoce que este proceso tomará más de un año de trabajo por lo que fue desarrollada para implementarse en al menos tres ejercicios fiscales. Con esto en mente, se propuso el diseño, implementación y evaluación de distintos criterios y elementos, ilustrados en la Figura 1, que permitan incorporar la perspectiva de género en todas las etapas del ciclo presupuestario.
En esta primera fase de implementación, los esfuerzos se enfocaron en las etapas de programación, presupuestación y ejercicio y control del presupuesto, con el objetivo de incidir en el anexo transversal que se presentó en el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPE) del estado para el ejercicio fiscal de 2022, que posteriormente discutió el congreso local entre noviembre y diciembre de 2021. Así, se desarrollaron criterios de focalización, se alinearon los componentes de los programas presupuestarios a los dos programas estatales rectores de las políticas de igualdad sustantiva y de no violencia contra mujeres y niñas, se creó una clasificación presupuestaria de igualdad sustantiva y se establecieron criterios mínimos de presentación —incluyendo su versión en datos abiertos— del anexo transversal en el Presupuesto de Egresos del estado.1
La implementación de esta metodología permitió que el anexo transversal pasara de cubrir el 42 % del gasto programable estatal —es decir, del gasto destinado por los gobiernos de las entidades federativas para la provisión de bienes y servicios públicos— en 2021, a apenas el 0.59 % en 2022. Esto da cuenta de que, con criterios y elementos comunes, las instituciones del gobierno estatal reconocieron los programas y acciones que efectivamente contribuyen a las políticas de igualdad sustantiva y de no violencia contra mujeres y niñas.
Es importante destacar que el desarrollo de esta metodología no asegura que la planeación, programación y asignación presupuestal sean adecuadas ni que estén efectivamente orientadas a los resultados que se desean. Sin embargo, al aportar criterios claros para la identificación e integración del presupuesto destinado a la igualdad y no violencia, ahora se cuenta con una herramienta de política pública como ancla para analizar la pertinencia, relevancia y resultados obtenidos de las políticas públicas locales. Además, permite incidir, desde la perspectiva feminista, en la mejora de las acciones gubernamentales para el avance de la igualdad sustantiva y el acceso a una vida libre de violencia en el estado.
La construcción e implementación de la metodología
Para el desarrollo y puesta en marcha de la metodología se elaboró una revisión exhaustiva del estado del arte, los marcos normativos y programáticos en la materia y las mejores prácticas nacionales e internacionales. Con ello se identificaron las herramientas, conceptos, procesos e indicadores que han funcionado alrededor del mundo, así como el lenguaje utilizado para que la pedagogía fiscal estuviera en el centro de la construcción de esta metodología. Esto permitiría que cualquier persona, sin importar su formación profesional o su experiencia previa en asuntos fiscales, pudiera entender la metodología.
A la par, se instaló una mesa de trabajo multiactor para el desarrollo y co-creación de la metodología, con representantes de las instituciones gubernamentales que son responsables según el marco normativo —el Instituto Quintanarroense de la Mujer y la Secretaría de Finanzas y Planeación, con el acompañamiento del Comité de Participación Ciudadana (CPC) del Sistema Anticorrupción del Estado de Quintana Roo—, así como integrantes de organizaciones de sociedad civil locales, activistas y especialistas. Este grupo de personas, que se reunió de manera periódica durante un año, orientó la discusión para que quienes se encuentran fuera de las instituciones gubernamentales entendiéramos los procesos y las implicaciones de esta política.
La pedagogía fiscal y la construcción de capacidades fueron elementos clave en el éxito de esta metodología pionera. Mientras se desarrollaban los trabajos de co-creación de la metodología, se realizaron dos laboratorios para capacitar a activistas feministas, periodistas y otras personas locales de interés y así brindar herramientas que les permitieran influir en los espacios donde se deciden estos recursos y vigilar el origen y destino de los recursos públicos.
Además, una vez concluida la metodología, se capacitó a las personas responsables de planeación y programación de todas las instituciones públicas involucradas en la integración de este anexo transversal. De forma paralela, se inició una campaña de difusión a través de videos y de una guía didáctica que permite entender, desde la pedagogía fiscal, cómo afectan las decisiones del dinero público en la vida de las personas que viven en el estado, especialmente a las mujeres y niñas. Por último, una vez que se publicó el Proyecto de Presupuesto de Egresos del estado, se emitió una opinión técnica sobre el nivel de cumplimiento de la metodología y la calidad técnica en la integración del anexo transversal.
Hacia el futuro: lo que falta por hacer
En 2022 se elegirá el nuevo gobierno estatal en Quintana Roo, lo que nos desafía a retomar las conversaciones y los trabajos con las nuevas autoridades a cargo de las principales instancias vinculadas. Esto también abre la oportunidad de incidir en el desarrollo de planes y programas rectores pertinentes y de largo plazo, que incluyan objetivos de resultados y metas claras en cuanto al cierre de brechas de desigualdad de género y de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
Además, se debe avanzar hacia el cierre del ciclo presupuestario en la transversalización de la perspectiva de género. Esto incluye la revisión profunda de los programas presupuestarios existentes, con criterios para el desarrollo de nuevos programas, que pongan en el centro la participación sustantiva de las personas fuera de las instituciones gubernamentales; así como el avance hacia la evaluación y fiscalización de dichos programas desde la perspectiva de género.
El impulso de la perspectiva de género en todas las esferas de la vida pública de nuestras comunidades no puede quedarse en un mero concepto, sino que debe ir acompañado de cambios institucionales en los procesos, criterios y actitudes dentro de las instituciones de gobierno. Estos cambios se deben impulsar desde la participación activa y sustantiva de las personas integrantes de las organizaciones de sociedad civil, la academia, los movimientos y colectivos. Nunca más una política de igualdad sustantiva y no violencia contra mujeres y niñas sin nosotras.
Mariana Belló
Feminista, psicóloga y maestra en ciencias. Actualmente forma parte de Gobernanza MX y es integrante del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Anticorrupción del Estado de Quintana Roo.
Carlos Brown Solà
Economista político e internacionalista. Actualmente es especialista en justicia económica de SUR | Instituto del Sur Urbano.
1 Se puede consultar la metodología completa en este vínculo.