De cada 100 mexicanos que nacen pobres, 74 permanecerán en esa condición por el resto de su vida.1 Esta gran injusticia es reflejo de un Estado que no cumple con su corresponsabilidad en el contrato social; es el resultado de un diseño institucional que no garantiza las herramientas necesarias para el desarrollo de las personas. Estas herramientas son la salud y la educación, ambos derechos sociales y elementos esenciales para la formación de capital humano, la productividad laboral y el crecimiento económico.
Proveer acceso a la formación de capital humano es la estrategia más efectiva para fomentar la igualdad de oportunidades, reducir la pobreza, promover la movilidad social y el crecimiento económico. Las investigaciones del premio Nobel de economía James Heckman demuestran que el stock de capital humano disponible en un periodo es el producto de los flujos pasados; es decir, la formación de capital humano sigue un proceso acumulativo en donde el acervo inicial determina la progresión futura. Dos hallazgos adicionales se desprenden de su investigación: (1) existen periodos críticos en donde la inversión en capital humano tiene más relevancia y un mayor retorno; (2) la inversión temprana es complementaria —no sustitutiva— de la inversión subsecuente. Por tanto, no invertir durante los periodos críticos es altamente costoso porque sus consecuencias negativas se manifiestan durante toda la vida.2
La evidencia internacional demuestra que la primera infancia —desde la concepción hasta el tercer año de vida— es el periodo crítico más importante en la formación de capital humano. Evaluaciones experimentales encuentran que recibir la nutrición adecuada y la estimulación e interacción necesarias durante los primeros años de vida incrementa los aprendizajes, aumenta la probabilidad de ir a la universidad, mejora la empleabilidad y los ingresos laborales, reduce el embarazo adolescente y la propensión a delinquir. Por esta razón, la inversión en primera infancia tiene un retorno social y económico mucho más alto que la inversión en cualquier otra etapa de la vida. La inversión en primera infancia es altamente redituable sobre todo cuando se focaliza en quienes más la necesitan: las niñas y niños que viven en condición de pobreza.
Ilustración: Víctor Solís
Una propuesta de intervención para el Desarrollo Infantil Temprano (DIT)
Recientemente fue aprobada en la Cámara de Diputados la “Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia” (ENAPI). Aunque no incluye un mecanismo de implementación, la ENAPI describe cuatro líneas estratégicas que debe contener el plan nacional: (i) salud y nutrición, (ii) cuidados y educación, (iii) protección, y (iv) bienestar. Cada línea estratégica, a su vez, incluye líneas de acción y métricas para su concreción. Una forma de llevar la ENAPI a la práctica es a través de un modelo dual en donde la población urbana y semiurbana es atendida a través de centros de desarrollo infantil similares a las guarderías del IMSS e ISSSTE. Por otro lado, en localidades rurales y de difícil acceso el servicio de DIT podría ser comunitario o a través de visitas a los hogares. Para incentivar la participación de las familias más pobres en los servicios de DIT, el esquema de atención comunitaria o en el hogar podría ser complementado por transferencias monetarias condicionadas a la participación.
¿Cuánto costaría implementar este modelo dual de DIT? En números gruesos, en México tenemos 5.8 millones de niños entre los 0 y 3 años, de los cuales tres millones viven en condición de pobreza. Asimismo, hay poco más de un millón de niños de 0 a 3 cubiertos por algún tipo de servicio público de DIT: CONAFE, IMSS, DIF, entre otras. Para fines del ejercicio, asumamos que todos los niños que reciben alguna atención de primera infancia pertenecen a un hogar pobre y que la atención que reciben es la adecuada para garantizar el DIT. En el mejor de los casos, tenemos a dos millones de niñas y niños, entre 0 y 3 años, que viven en condición de pobreza y no reciben ningún tipo de atención del Estado para garantizar su derecho al DIT.
Con base en los modelos de primera infancia implementados en Chile y Colombia, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)3 estima que el costo anual por niño para prestar servicios de DIT es de 15 000 pesos cuando la atención se da a través de servicios comunitarios o visitas a hogares o 45 000 pesos a través de centros de desarrollo infantil. Asumiendo que la mitad de los dos millones de niños no cubiertos estarían en algún centro de desarrollo infantil y la otra mitad serían atendidos vía servicios comunitarios o visitas en el hogar, a estos últimos se les agregaría una transferencia de 1 250 pesos mensuales para incentivar su participación. De esta manera, el costo anual por niño atendido sería de 45 000 pesos en los centros y de 30 000 pesos en servicios comunitarios/hogares, y el costo anual del programa dual sería de 75 000 millones de pesos o 0.29 % del PIB de 2020.4
¿Cómo podemos financiar la inversión en DIT?
Garantizar una inversión anual equivalente a 0.29 % del PIB5 en un contexto en donde el espacio fiscal es nulo y el crecimiento económico es bajo, no resulta sencillo. Sin considerar financiamiento privado, hay solamente dos alternativas, se incrementan los impuestos—algo que el presidente López Obrador ha dicho en repetidas ocasiones que no sucederá antes de la mitad del sexenio— o bien se modifican partidas presupuestarias existentes para dar prioridad al DIT. A manera de iniciar una discusión aquí exploramos dos alternativas de reasignaciones de gasto.
Para modificar el gasto es necesario definir criterios para identificar los programas susceptibles a una reducción presupuestaria. Proponemos dos criterios para identificar estos programas: progresividad y efectividad. Por progresividad entendemos que de cada peso erogado una proporción mayor incide sobre el bienestar de los pobres, ya sea en forma directa a través de una transferencia monetaria o de manera indirecta, a través de un servicio. Definimos efectividad como la capacidad del programa para alcanzar sus propios objetivos.
Programas para Jóvenes
Los programas Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF) y Becas Benito Juárez para Educación Media Superior (BBJ) no tienen criterios explícitos que prioricen a los más pobres y tienen limitaciones, ya sea de diseño como en el caso de JCF o bien han mostrado nula efectividad como en el caso de las BBJ.
El programa JCF tiene un presupuesto asignado para 2020 de 25 614 millones de pesos. El programa consiste en proveer 3 748 pesos al mes a jóvenes entre 18 y 29 años que no estudian y no trabajan, a cambio de una pasantía en una empresa inscrita en el padrón de centros de capacitación del programa. De acuerdo con las reglas de operación de JCF, el criterio de pobreza no es utilizado para la asignación de los beneficios. Aunque es muy pronto para identificar la efectividad del programa JCF, los resultados de evaluaciones de programas similares implementados en otros países sugieren que los programas de subsidio al empleo como JFC tienen un efecto nulo sobre la empleabilidad de los jóvenes una vez que se remueve el subsidio.6 Adicionalmente, el programa no identifica el nivel de competencias de los beneficiarios—a través de la aplicación de instrumentos que midan competencias básicas como lecto-escritura, matemáticas y competencias socioemocionales—para poder complementar la pasantía con cursos de fortalecimiento de estas competencias.
Con el propósito de reducir el abandono escolar en educación media superior (EMS), el programa BBJ asigna una beca de 800 pesos mensuales, durante 10 meses al año, a todos los estudiantes de EMS en escuelas públicas. Para medir la focalización de las BBJ identificamos a todos los estudiantes elegibles a recibir una beca a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2018. La Gráfica 1 muestra el número de alumnos de educación media superior en escuelas públicas por decil de ingreso per cápita del hogar. Todos los alumnos por debajo del decil 4—percentil 42 para ser más precisos—están en condición de pobreza y lo ilustramos con la línea vertical en la Gráfica 1. Hay 5.2 millones de estudiantes en EMS de los cuales 4.2 millones están en escuelas públicas; entre éstos, 1.8 millones provienen de un hogar pobre. El presupuesto necesario para asignar una beca a 4.2 millones de alumnos es de 34 000 millones de pesos; sin embargo, en 2020 se contempla un presupuesto de 28 995 millones de pesos o una cobertura de 3.6 millones de becarios. Del presupuesto asignado, 16 600 millones de pesos serán transferidos a estudiantes no-pobres; ¡cerca de 7000 millones de pesos beneficiarán a más de un millón de estudiantes de EMS en escuelas públicas en los deciles 8, 9 y 10 de la distribución del ingreso!
Gráfica 1: Número de estudiantes en EMS (públicas) por decil de ingreso
Fuente: Cálculo propio con base en la ENIGH 2018
Dos evaluaciones a programas similares BBJ indican que las becas en el nivel medio superior tienen un impacto nulo sobre la tasa de graduación y los aprendizajes. El Programa de Becas para la Educación Media Superior (PROBEMS) asignaba una beca de alrededor de 800 pesos al mes y fue evaluado, con una metodología experimental, durante el periodo 2009-2013.7 Los resultados de la evaluación muestran un impacto igual a cero en la tasa de graduación, lo mismo que en matemáticas y lengua. Otra evaluación reciente a un programa de becas en México es la del programa de becas Prepa Sí con un monto similar (800 pesos), pero de asignación universal a los estudiantes de EMS en escuelas públicas de la Ciudad de México.8 El resultado es consistente con la evaluación de PROBEMS, el programa tuvo un impacto nulo sobre la tasa de graduación. Esto quiere decir que el programa BBJ podría reducirse en 16 600 millones de pesos (monto asignado a estudiantes no-pobres), seguir aportando becas a los estudiantes en condición de pobreza y esto no afectaría su efectividad y sí incrementaríamos su progresividad.
Pensiones
Para el año 2020 se espera, de acuerdo a la Secretaría de Hacienda un gasto público federal en pensiones de aproximadamente 4.2 % del PIB. El crecimiento del gasto federal en pensiones en los últimos años supera ampliamente el crecimiento de la economía, con una recaudación tributaria estable como proporción del PIB, no sorprende que el gasto público en pensiones vaya reduciendo el espacio fiscal y las posibilidades de otras políticas públicas como se puede ver en la Gráfica 2.
Gráfica 2: Gasto público federal en distintos rubros, % del PIB
Fuente: Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, con datos de la SHCP
En CIEP (2017) y OECD (2016) se documenta que el sistema de pensiones actuales tiene mucho espacio para mejorar su efectividad y es inequitativo entre miembros de una misma generación e injusto en la distribución de recursos entre generaciones.9 En el subsistema de beneficio definido, o “Pilar 1”, hay personas que reciben pensiones financieramente injustificadas en relación con las contribuciones realizadas. El grado de regresividad del sistema de pensiones pudiera disminuir si se impone un tope de 10 UMAs10 a las pensiones pagadas por el gobierno mexicano (salvo que el beneficiario pudiera mostrar que sus contribuciones a lo largo de su vida laboral son mayores). Este cambio legal incluiría tanto a personas pendientes de jubilarse, como a quien ya recibe el derecho, quienes experimentarían un recorte en su pensión actual. Topar las pensiones a 10 UMAs sería una medida altamente progresiva, ya que la gran mayoría de los afectados pertenecen al decil 10 de la distribución del ingreso. Según estimaciones del CIEP,11 este cambio en las normas que rigen las pensiones representaría un ahorro fiscal de alrededor de 85 000 millones de pesos en 2020, más que suficiente para financiar el programa de primera infancia.
Reflexiones finales
La evidencia sobre los beneficios económicos y sociales de las intervenciones para proveer desarrollo infantil temprano entre niños en condición de pobreza es irrefutable. Estos beneficios no se limitan a las mejoras en bienestar futuro de los niños y niñas, también incentivan la participación laboral de las mujeres, otra poderosa razón para respaldar la política. A pesar de lo anterior, el presupuesto asignado a la primera infancia en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020, específicamente a los servicios orientados a los niños entre 0 y 3 años, no aumentó conforme a los compromisos legales, incluso se redujo.
En este ensayo presentamos una propuesta de estrategia de implementación, costos asociados a ésta y alternativas de financiamiento a través de reducciones presupuestales a programas poco eficientes o altamente regresivos. La evidencia disponible indica que la asignación presupuestal a los programas de transferencias para jóvenes, así como el destinado a pensiones, se podrían reducir significativamente, mejorando su progresividad sin afectar la efectividad del gasto federal. Esto sería suficiente para liberar los recursos necesarios para financiar un programa dual de primera infancia. Sugerimos evitar la tentación de supeditar la inversión en primera infancia a una reforma fiscal incierta, que proporcione recursos aún más inciertos, para fondear una política pública tan justa como apremiante.
Rafael de Hoyos
Economista principal de la unidad de educación para América Latina del Banco Mundial y co-autor del Informe de Desarrollo Mundial 2018.
Héctor Juan Villarreal
Profesor en la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria y VP para América Latina de Réseau eidll.
1 Informe de movilidad social en México 2019, Centro de Estudios Espinosa Yglesias.
2 Cunha, Flavio, y James Heckman. 2007. “The Technology of Skill Formation” American Economic Review, 97 (2): 31-47.
3 “The Early Years: Child Well-being and the Role of Public Policy”, IDB Publications (Books), Inter-American Development Bank, número 7259 editado por Berlinski, Samuel & Schady, Norbert, Marzo.
4 El financiamiento se calculó por analogía con base en las experiencias chilena y colombiana, así como revisando los costos de programas mexicanos existentes o pasados. Es un ejercicio para la discusión y no exime la valoración formal de impacto presupuestario.
5 No estamos considerando los gastos iniciales de infraestructura, 0.1 % del PIB durante tres años, tampoco los gastos de los estados.
6 Mckenzie, David (2017) “How effective are active labor market policies in developing countries? A critical review of recent evidence”, Policy Research Working Paper no. WPS 8011, World Bank Group.
7 de Hoyos, Attanasio, y Meghir (2019), “Targeting High School Scholarships to the Poor: The Impact of a Program in Mexico”, NBER Working Papers 26023, National Bureau of Economic Research.
8 Dustan (2019) “Can large, untargeted conditional cash transfers increase urban high school graduation rates? Evidence from Mexico City’s Prepa Sí”, Journal of Development Economics.
9 “Pensiones en México: 100 Años de Desigualdad”, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C., 2017. OECD Reviews of Pension Systems: Mexico (2016), OECD, Paris.
10 La Unidad de Medida y Actualización (UMA) es la referencia económica en pesos para determinar el pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de las anteriores. El valor diario se determinará multiplicando el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización del año inmediato anterior por el resultado de la suma de uno más la variación interanual del Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes de diciembre del año inmediato anterior.
11 En 2018, era 9.6 % del gasto en Sistema de reparto, equivalentes a 67 000 mdp, los 85 000 mdp son una actualización a 2020. “Retos fiscales de México para hacer frente a los Compromisos de Pensiones, Salud y Protección Social 2018-2030”, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C., 2018.