La pandemia provocada por el coronavirus se impuso de golpe en la agenda internacional. Noticias y comentarios sobre la magnitud del impacto y algunas implicaciones que este episodio podría tener para la economía mundial —y para la mexicana— surgen todos los días. Y esto apenas comienza.
La presencia de esta enfermedad a nivel global tendrá entre sus consecuencias una menor demanda por energía, que implica a su vez una menor demanda de petróleo por primera vez en más de una década; eso sería suficiente para esperar que los precios del crudo se redujeran, pero en este mercado los asuntos geopolíticos son cruciales: la negativa de Rusia para recortar la producción en coordinación con los países de la OPEP suscitó una reacción agresiva de Arabia Saudita para incrementar su oferta de hidrocarburos y, como consecuencia, en la segunda semana de marzo vimos una caída drástica y súbita en los precios del crudo, cuya predicción es usualmente poco precisa y en un escenario de demanda reducida y mayor oferta se vuelve más impredecible. Esta guerra de precios se podría extender varios meses si las partes no llegan a un acuerdo.
Ilustración: Víctor Solís
En México los efectos combinados del coronavirus y la reducción en los precios del crudo se hicieron sentir de inmediato. El tipo de cambio frente al dólar se ubicó en sus máximos históricos, la bolsa tuvo que parar de emergencia y la situación de Pemex se agrava, lo cual es crítico para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Quisiera centrar esta reflexión sobre el último punto.
A propósito de Pemex, en el número de nexos del mes de marzo, Jorge Andrés Castañeda publicó un artículo en el que muestra por qué la apuesta del gobierno de volver a Pemex como una palanca del desarrollo nacional es una apuesta perdedora así de corto como de largo plazo. El contexto de estos días es evidencia de que sembrar petróleo sólo funciona como metáfora si se completa con que estamos a merced del clima y otros elementos fuera de nuestro control, con maquinaria desgastada y demasiadas deudas como para comprar fertilizantes.
La inviabilidad del petróleo como estrategia de desarrollo tiene muchas aristas; entre ellas, que ha sido y será un fracaso para reducir la desigualdad en México. En el mismo número de nexos, Carlos Brown publicó otro artículo que presenta un panorama en el que las evidentes y lastimosas desigualdades en el país se sustentan, entre otras cosas, en la inacción del Estado, que a su vez tiene su base en un arreglo fiscal de baja recaudación de impuestos que no se entiende sin la captura del Estado por parte de una élite “que ha obstaculizado en distintas ocasiones las necesarias reformas al sistema fiscal para dotar al Estado de recursos y hacerlo un instrumento de combate a la pobreza y las enormes desigualdades”.
Los argumentos de ambos artículos se unen por la existencia de un diseño institucional típico de Estados rentistas.1 La situación crítica de Pemex y la desigualdad en México se retroalimentan porque las élites política y económica han tenido, por varias décadas, el complemento de los ingresos tributarios en los ingresos petroleros.
En la figura 1 se muestra la proporción de los ingresos tributarios y petroleros como porcentaje de los ingresos totales. Los ingresos petroleros llegaron a representar más del 40 % del total en la primera década del siglo, mientras que el ISR apenas en 2016 pasó del 30 %; aun después de la debacle en la producción de crudo, el nivel de estos ingresos está al mismo nivel que el IVA. Por su parte, durante ocho años, un impuesto ecológico y progresivo como el IEPS (la gráfica muestra el ingreso del IEPS sobre combustibles únicamente) fue subsidiado para mantener estable el precio del diésel y la gasolina. Éste es un subsidio regresivo, es decir, contribuye a mantener e incrementar la desigualdad. La explosividad social que provocan los aumentos en el precio de la gasolina es también típica y mayor en países con alto consumo y bajos precios de gasolina:2 no hay incentivos para desacoplar, al menos en parte, el precio de los combustibles fósiles de la inflación. Sin importar que el IEPS sobre combustibles tiene un potencial redistributivo, su uso con este objetivo sigue pendiente y, con recordar la campaña y el proyecto en materia de refinación del gobierno encabezado por el presidente López Obrador, es claro que esto no va a cambiar en el corto y mediano plazo.
Figura 1. Proporción de ingresos petroleros y tributarios como porcentaje del ingreso total del gobierno. Elaboración propia con datos de SHCP
Además de permitir que la recaudación tributaria y con potencial redistributivo sea baja, los ingresos petroleros funcionan para formar o sostener coaliciones políticas. Tal vez la mejor muestra de esto sean los excedentes que recibió el gobierno de Vicente Fox (que en parte se debieron a una serie de decisiones que llevaron a la sobreexplotación de los principales yacimientos mexicanos): una buena parte de éstos se fue a los gobiernos estatales y a gasto no programable, lo que sirvió para mantener relaciones políticas y de colaboración entre los estados3 (sobre todo los gobernados por el PRI) y la federación; otra, probablemente utilizada con más sensatez, ayudó a adelantar pagos de la deuda.4
Mientras en los sexenios panistas se contó con (y podemos preguntarnos si el presupuesto se diseñó para contar con) excedentes, la administración de Enrique Peña Nieto tuvo que recurrir eventualmente a seguros de cobertura para evitar que unos ingresos petroleros bajos amenazaran la viabilidad de Pemex y las finanzas públicas, pero, con la producción en franco declive, no hubo más remedio que reformar (aunque no radicalmente) y mejorar la recaudación tributaria, además de incrementar sustancialmente la deuda del gobierno para mantener el gasto.
En la figura 2 se observa la evolución diaria del precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) y los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para el período entre 2005 y 2019. La volatilidad e impredecibilidad del precio del petróleo explica una parte de la reciente historia de los ingresos fiscales. Si bien la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 frenó en parte la discrecionalidad en el destino de los excedentes, sobre todo mediante el fortalecimiento del Fondo para la Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP, creado en 2001 y que en 2014 cambió su nombre y reglas de operación y ahora es el Fondo para la Estabilización de los Ingresos Presupuestales), no aminoró la dependencia del presupuesto federal de un recurso tan volátil y cuyo precio funciona de manera procíclica. Así, cuando más necesitemos de esos ingresos, será cuando menos podamos contar con ellos, lo cual desafortunadamente es muy probable que suceda en las próximas semanas y meses. La situación es todavía más grave porque cerca de la mitad de los recursos del FEIP fueron utilizados durante 2019, debido a que los ingresos de Hacienda estuvieron por debajo de lo programado, tanto en ingresos petroleros como tributarios.
Figura 2. Precio diario de la MME y los CGPE. Elaboración propia con datos del CEFP
La reforma energética fue multifacética y ha exhibido resultados mixtos; en lo que respecta a la exploración y producción de petróleo, sus objetivos pueden ser descritos claramente como rentistas. Hay varios elementos de la reforma que dan cuenta de esto, pero me centro en tres. Primero, con la ronda 0 se aseguraron los ingresos petroleros de corto plazo y la preponderancia de Pemex como líder tanto en producción como en reservas. Segundo, las rondas de licitación estaban orientadas a maximizar los ingresos hacendarios de mediano y largo plazo; esto se evidencia con su mecanismo de asignación, bajo el que el mejor postor sería quien ofreciera las mejores condiciones fiscales para el Estado. Finalmente, el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo ha funcionado, por diseño, como un canal de traspaso de los recursos a la Tesorería de la Federación, puesto que en él se van a quedar remanentes cuando éstos sobrepasen el 4.7 % del PIB, lo cual es muy poco probable que ocurra,5 considerando las tendencias de producción y el hecho de que el petróleo difícilmente siga siendo el principal energético en el mundo durante muchos años más.
Lo que he comentado no significa que la reforma energética haya resultado perjudicial en el Upstream (comprobaremos en las próximas semanas que su mayor piedra de tropiezo fue haberse aprobado y comenzado a implementar antes de la caída en precios de 2014 y 2015). Empresas distintas a Pemex ya hicieron descubrimientos importantes, empiezan a producir y han hecho viables proyectos que la empresa productiva del Estado no podría sacar adelante. Tampoco, en absoluto, que contar con yacimientos petroleros y sus ingresos sea una desventaja. Al contrario. Pero el diseño y desarrollo histórico de nuestras instituciones, formales e informales, importan (me he concentrado en un período corto, pero claramente la dependencia petrolera que tiene la hacienda pública viene de más atrás). Importa también un contexto de transición energética y cambio climático, en el que los combustibles fósiles serán desplazados, tarde o temprano y estemos o no preparados.
Mientras la política energética sea política fiscal, la seguridad energética mexicana enfrentará riesgos innecesarios y tendremos pendiente un esquema fiscal progresivo que permita ingresos estatales más estables y predecibles, que permitan superar la barranca de las desigualdades económicas y sociales que nos aquejan desde antes que supiéramos qué es el petróleo.
Jesús Carrillo
Ingeniero por el Instituto Tecnológico de Chihuahua. Economista por El Colegio de México.
1 Una discusión resumida y rica sobre el particular se halla en Farfán-Mares, G. & Morayta, G.C., 2011. La economía política del Estado rentista mexicano (1970-2010). Foro Internacional, 51(3 (205), pp.541–577.
2 Un buen estudio al respecto: Hammar, Henrik, Lofgren, Asa & Sterner, Thomas, 2004. “Political economy obstacles to fuel taxation”. The Energy Journal, 25(3), pp.1–17.
3 En México la recaudación de impuestos por los gobiernos locales es la más baja entre países de la OECD con un sistema federal.
4 Un resumen ejecutivo del origen y destino de los excedentes petroleros en el primer sexenio panista fue publicado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP).
5 Para que esto sucediera se necesitarían, básicamente, las condiciones de precio y producción que se tuvieron entre 2003 y 2008.