La revelación y exacerbación de las desigualdades sociales y económicas de nuestras sociedades en el contexto de la pandemia de covid-19 ha vuelto evidente la importancia de la intervención de los gobiernos; en parte, a través de la provisión de bienes y servicios públicos de calidad, empezando —aunque no de manera exclusiva— por el acceso a servicios de salud. Incluso los medios más reconocidos por empujar una agenda contra lo colectivo y lo público reconocieron durante el punto más álgido de la pandemia que las crisis derivadas de ella obligaban a reforzar el papel del Estado en la economía.
Ilustración: Patricio Betteo
Pero contar con bienes y servicios públicos de calidad y al alcance de toda la población requiere recursos y, para poder aumentar los recursos públicos disponibles para financiar este creciente papel del Estado en asuntos sociales, se requiere en buena parte de una mayor y mejor recaudación de impuestos. Pero, contrario a los mitos difundidos una y otra vez en el debate público, este aumento en la recaudación no necesariamente implica el incremento en todos los impuestos existentes.
Si repensamos nuestros sistemas tributarios desde una visión progresiva y justa, se requieren medidas que hagan que las personas y empresas con mayores recursos aporten más al dinero público. Cada vez existe mayor evidencia que derrumba el mito fundacional de nuestros sistemas tributarios: que cada quien paga una contribución justa y que las personas más ricas son quienes más pagan y quienes sostienen lo público. Gracias a la disponibilidad de la información tributaria en algunos países, podemos entender mejor quiénes se benefician más del actual arreglo tributario.
En Estados Unidos, esta evidencia es abrumadora. En su más reciente investigación, la organización estadunidense ProPublica encontró que las veinticinco personas más ricas en Estados Unidos pagaron apenas una pequeña fracción de sus fortunas en impuesto sobre la renta entre 2014 y 2018 debido a que proviene del incremento en el valor de sus activos, como inmuebles o acciones, lo que abre una vez más el debate en aquel país sobre la necesidad de gravar la riqueza y no sólo el ingreso. A lo anterior se suman los hallazgos de los economistas Gabriel Zucman y Emmanuel Saez, quienes identifican que, por primera vez en más de un siglo, las personas mil millonarias en Estados Unidos pagan una tasa impositiva total —incluyendo impuestos locales— menor que el resto de las personas en el país.
En este contexto se inserta el reciente anuncio de la secretaria del Tesoro estadunidense, Janet Yellen, de un plan para aumentar la recaudación de las grandes fortunas y empresas en el país, que incluye el incremento en la tasa nominal —es decir, la que establece la ley, no necesariamente la que efectivamente se cobra— del impuesto sobre la renta empresarial, así como el fortalecimiento de las auditorías y de la aplicación de las leyes tributarias. Una de las medidas propuestas por Yellen que puede ayudar a mejorar la recaudación proveniente de las grandes fortunas y empresas es la cooperación entre países para reducir la elusión y la evasión fiscales a escala internacional, especialmente de las grandes tecnológicas.
Hoy en día, estas grandes empresas —la enorme mayoría de ellas de origen estadunidense— suelen pagar sus impuestos en países con condiciones fiscales que les resultan ventajosas, en vez de hacerlo en el lugar donde realizan efectivamente sus operaciones. Esto provoca lo que se conoce como una “carrera hacia el fondo”, donde los países compiten por las inversiones al ofrecer mayores beneficios tributarios a las empresas, a pesar de que un creciente cúmulo de evidencia muestra que esto erosiona la capacidad de los gobiernos y va en detrimento de la enorme mayoría de su población para beneficiar apenas a unos cuantos.
Yellen espera que esta propuesta se inserte en las discusiones de la próxima reunión del Grupo de los 20 (G20), aunque no es una iniciativa novedosa. Durante el último lustro, 139 países y jurisdicciones se han unido en el Marco Inclusivo OCDE/G20 sobre Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés), que incluye un plan de acción conjunto con quince medidas a largo plazo para mejorar la coherencia de la normativa fiscal internacional y garantizar una fiscalidad más transparente. Además, durante el gobierno de Trump, las grandes economías europeas empujaron la medida conocida como “Tasa Google” para presionar al gobierno estadunidense a tomar medidas más firmes frente a las grandes multinacionales tecnológicas. Sin embargo, el avance real de esta agenda a una escala global ha estado obstaculizado por la falta de voluntad —sobre todo de Estados Unidos— para empujar un acuerdo multilateral efectivo de gran alcance.
La reciente reunión de ministros de finanzas del Grupo de los Siete (G7) parece corregir el rumbo. En ella se acordó un histórico plan para reformar el sistema fiscal global que, además de requerir que los gigantes tecnológicos multinacionales hagan su contribución fiscal en los países en los que operan, define una agenda para combatir los paraísos fiscales y establece un impuesto sobre la renta empresarial mínimo del 15 %, sin importar dónde se encuentren basadas las corporaciones. Algunas organizaciones como Oxfam Intermón han calificado a este acuerdo como “insuficiente para que las multinacionales paguen los impuestos que les corresponden”. Sin embargo, este acuerdo aún requiere la aprobación de los 139 países y jurisdicciones del Marco Inclusivo OCDE/G20 sobre BEPS, y su ambición, equidad, eficacia y alcance en realidad depende de lo dispuesto en la letra pequeña del acuerdo, como si el impuesto aplicará sobre la utilidad contable o sobre las bases impositivas una vez que se aplican las deducciones fiscales, que suelen beneficiar principalmente a las grandes empresas y fortunas.
Pero algunos avances ya comienzan a materializarse entre estas grandes economías, especialmente en el combate a los paraísos fiscales. Hace unos días, en el marco del anuncio del G7 y tras cinco años de negociaciones, el Parlamento Europeo alcanzó un acuerdo sobre las pautas de impuestos para empresas multinacionales operando en la Unión Europea. Bajo esta nueva ley, las grandes tecnológicas que tengan ingresos mayores a los 1000 millones de euros anuales en dos años consecutivos deberán reportar su ingreso, impuestos y número de empleados entre todos los países del bloque europeo y algunos territorios fuera de la UE que se encuentren en la lista negra europea de paraísos fiscales, como las Islas Caimán. Aunque aún debe pasar por la burocracia de Bruselas y la aprobación de los veintisiete países del bloque, que incluye a países como Irlanda y Países Bajos que han beneficiado a las multinacionales con reglas impositivas laxas, es un paso más en una nueva dirección para el sistema fiscal a escala global.
Al ser una de las grandes economías globales por ocupar la posición catorce por tamaño de su producto interno bruto (PIB), México tiene un lugar relevante en esta discusión internacional; además es uno de los dos miembros latinoamericanos —junto a Argentina— del Grupo de los 20. La economía mexicana es una anomalía fiscal: a pesar de su tamaño y de ser una economía de desarrollo medio o emergente, tiene una recaudación de impuestos equivalente a la de países pobres como Mali o El Salvador, con unos ingresos tributarios de alrededor del 16.5 % del PIB entre todos los niveles de gobierno durante 2020, según datos de la OCDE.
De acuerdo con un análisis del Observatorio Europeo de Impuestos, México podría obtener 0.1 puntos porcentuales del PIB adicionales de recaudación si se estableciera un piso mínimo común de 21 % en el impuesto sobre la renta empresarial entre los países del Marco Inclusivo sobre BEPS. Esta recaudación aumentaría a 0.15 puntos del PIB adicionales en recaudación si el piso mínimo fuera de 25 %, por lo que México obtendría beneficios en la recaudación interna por empujar un alcance más ambicioso de la medida.
Además, la discusión entre las grandes economías sobre la reforma al sistema fiscal global ofrece una oportunidad sin precedentes para plantear una reforma fiscal progresiva y profunda en México que priorice una tasa efectiva mayor para las grandes empresas, especialmente si se alcanza una tasa mínima de impuesto sobre la renta empresarial, pues eliminaría el argumento de una posible “huída de capitales” en contra de una reforma progresiva de gran calado que cierre la brecha entre los impuestos pagados por el trabajo y por el capital; en un país donde la relación en la distribución del ingreso entre trabajo y capital es inversa a la de otras grandes economías nacionales: por cada 100 pesos de ingresos en México, 64 de ellos se van al capital y apenas 36 al trabajo, mientras que la actual distribución entre capital y trabajo de la carga del impuesto sobre la renta está más concentrada en el capital y menos en el trabajo.
Sin embargo, a pesar de la enorme relevancia de estos cambios, especialmente tras la pandemia de covid-19, México se enfrenta a una nueva paradoja fiscal: mientras el mundo desarrollado y en desarrollo avanza hacia un acuerdo histórico para reformar el sistema fiscal global hacia una visión más progresiva al reducir la competencia fiscal entre países y luchar contra los paraísos fiscales, en la política doméstica se ha arraigado una posición mucho más conservadora respecto al sistema fiscal, en parte por la política fiscal implementada durante el gobierno de López Obrador, a pesar de la baja contribución de los grandes contribuyentes a la recaudación total.
Cuando hablamos de grandes contribuyentes, no nos referimos a las personas de clase media alta o a las MIPyMEs. De acuerdo con el Reglamento del Servicio de Administración Tributaria, se consideran grandes contribuyentes, entre otros, a las empresas con ingresos declarados en el ejercicio fiscal anterior por encima de los 1250 millones de pesos. A pesar de los crecientes esfuerzos del gobierno de López Obrador por mejorar la recaudación de grandes contribuyentes, en 2019 estos pagaron una tasa efectiva promedio de impuesto sobre la renta empresarial de 3.92 %, lo que representa una séptima parte de la tasa de 30 % que es ley para cualquier otra empresa en el país; y se encontró por debajo del 4.21 % registrado en promedio en este mismo grupo tres años atrás.
Así, los esfuerzos por incrementar la recaudación de las grandes empresas serán poco sostenibles en el mediano plazo sin una reforma progresiva y profunda de gran alcance que modifique el actual acuerdo fiscal en México. Por ahora, la actual administración federal ha dejado ver que únicamente se realizará una reforma fiscal de corte administrativo, que simplificará el pago de impuestos y ajustará el marco legal sin incrementar los impuestos. Esto implicaría un aumento en la recaudación de impuestos federales equivalente a apenas un punto porcentual del PIB, un monto similar al presupuesto que se espera destinar a la pensión para personas adultas mayores en 2022, el mayor programa de protección social del gobierno de López Obrador.
Sin embargo, a pesar de su creciente importancia, una reforma fiscal profunda tiene ahora menos posibilidades de avanzar en el legislativo federal, que tiene la facultad de modificar y aprobar cualquier medida en materia de ingresos y egresos. Las recientes elecciones intermedias redujeron el margen de maniobra de esta administración para poder empujar una reforma fiscal como la que se necesita, dado que Morena perdió la mayoría absoluta y ahora debe negociar los cambios fiscales con una oposición que ha propuesto incluso la reducción de impuestos en medio de la pandemia, con el avance de un discurso de reducción del gasto a pesar de las consecuencias de la austeridad republicana.
A lo anterior se suma que algunas de las y los legisladores que pusieron en el debate público la importancia de una reforma fiscal de gran calado durante la legislatura anterior para financiar un Estado de bienestar perdieron la reelección en estos comicios; además de la designación de Rogelio Ramírez de la O como secretario de Hacienda y Crédito Público, en sustitución de Arturo Herrera, quien a su vez sería nominado como gobernador del Banco de México. Ramírez de la O ayudó a orquestar la política de austeridad republicana de esta administración y, en sus primeras declaraciones como secretario de Hacienda, ha propuesto mantener el actual balance fiscal, que ha restringido la respuesta fiscal del gobierno en medio de las actuales crisis derivadas de la emergencia sanitaria actual.
A pesar de la paradoja fiscal en la que se encuentra inmerso nuestro país, existen algunas ventanas de oportunidad para aprovechar la actual ola internacional a favor de un fortalecimiento del papel de los Estados en la recuperación económica y social. En el caso de la agenda multilateral, México tiene una oportunidad histórica para asumir —junto al gobierno argentino de Alberto Fernández— un rol activo al frente de las economías emergentes en la discusión del nuevo sistema fiscal global, al ser los únicos países latinoamericanos que forman parte del Grupo de los 20.
En lo doméstico, los gobiernos subnacionales se encuentran ante una coyuntura crucial: tras la reforma de facto de los fondos federales asignados para estados y municipios, y con una creciente necesidad de recursos propios que les permitan contar con mayor autonomía frente a la Federación, los gobiernos subnacionales deberían revisar sus sistemas fiscales para contar con más recursos propios. Esto es especialmente relevante en un país donde 92 de cada 100 pesos de impuestos son recaudados a nivel federal, pero también donde aún existe mucha opacidad en el uso de los recursos públicos a nivel estatal y municipal.
La pandemia ha puesto de manifiesto la relevancia de contar con mayores recursos públicos para contar con un adecuado Estado de bienestar y para poder responder a futuras emergencias, especialmente cuando se considera que las crisis derivadas de eventos globales —como la crisis climática o futuras pandemias— serán cada vez más frecuentes y más severas. Aunque la discusión sobre la reforma al sistema fiscal global apenas comienza, cada vez resulta más evidente que sostener el actual statu quo donde unas pocas personas y empresas se benefician de los recursos públicos sale aún más caro que impulsar una reforma fiscal profunda. México perdería una oportunidad histórica si no se suma cuanto antes a los cambios que están empujando los gobiernos nacionales y subnacionales en distintas partes del mundo.
Carlos Brown Solà
Economista e internacionalista