La importancia del acceso efectivo a la justicia
El sistema de justicia vive olvidado en México. Esto es cierto en términos presupuestales, operativos e incluso discursivos. Nuestro país se encuentra en el lugar 104 de 128 naciones en acceso a la justicia según el World Justice Project. Y aunque no tenemos datos históricos de índices similares, el olvido no es reciente. Se trata, además, de un olvido paradójico, ya que el acceso a la justicia debería ser un tema con amplio apoyo: tanto la izquierda como la derecha, tanto del populismo como de la tecnocracia. La legitimidad del Estado depende del igual respeto a sus ciudadanos, y en México la inequidad en el acceso a la justicia es tal vez la mayor violación a ese respeto y la principal amenaza a esa legitimidad.No veo mejor inversión en México que la que se dedique a mejorar nuestro sistema de justicia.
¿Y cómo está la justicia en México? Más allá del anecdotario negativo, es difícil ser concreto y general, pues México es de los países menos transparentes con respecto a su sistema de justicia.1 Pero cuando se asoma un atisbo de información, los datos son contundentes: Julio Ríos mostró el alto grado de nepotismo en nuestro sistema de justicia; Ana Laura Magaloni ha descrito varios y graves problemas de la justicia penal. Por mi parte, he tenido la oportunidad de estudiar la operación de la justicia laboral en Ciudad de México. A continuación presento un breve panorama de esta esquina de la justicia, en la que me parece encontrar un espejo de la situación del sistema en general.
Ilustración: Víctor Solís
El caso de los tribunales laborales
El correcto funcionamiento de las cortes es crítico no sólo para el mercado sino el propio país. El acceso deficiente a la justicia resulta en una menor generación de riqueza2 y probablemente en más violencia. Sin embargo, en países en desarrollo es común que las partes estén mal informadas y que los procesos sean lentos, opacos y parciales. Gracias al trabajo de un equipo liderado por Joyce Sadka3 y a la responsabilidad y el compromiso de la Junta de Conciliación y Arbitraje de Ciudad de México (JCA) y su apertura para dialogar con la realidad de los datos, hemos podido hacer un diagnóstico.4
La JCA tiene un presupuesto de 400 millones de pesos anuales, atiende unos 100 000 casos y un flujo anual de cerca de 30 000 escritos de demanda por año. La mayoría de estas demandas procede de trabajadores que reclaman haber sido apartados involuntariamente de sus trabajos y que buscan la indemnización por despido. La JCA tiene veinte jueces solamente, por lo que cada juez atiende a 5000 expedientes en promedio. Es casi heroico el trabajo que hacen con recursos tan limitados.5
Habiendo establecido este contexto básico, sigamos con algunos hechos importantes:
Hecho 1. Bajo uso de los tribunales laborales: Usando datos de las encuestas de empleo y de la JCA, estimamos que sólo 5 % de los trabajadores despedidos en México intentan buscar justicia a través de los tribunales.
Hecho 2. Los trabajadores que recurren a la JCA son vulnerables: Además de haber perdido su trabajo, 53 % de los hombres y el 60 % de las mujeres contestan en nuestras encuestas que les faltó dinero para comprar alimentos en los últimos tres meses.
Hecho 3. Los demandantes reciben poco dinero: La cantidad que reciben los trabajadores es cerca del 20 % de la cantidad reclamada promedio y 50 % de lo que dicta la ley. Esto se debe no sólo a que una proporción alta de los trabajadores pierde su demanda, sino también a que, en caso de ganarla, no siempre pueden cobrar el monto determinado por el juez. La baja probabilidad de cobro de los laudos ganados por los trabajadores, aunado a los cobros de los abogados, resulta que en 40 % de los juicios llevados con abogados privados los trabajadoresterminan perdiendo dinero. Las mujeres reciben cerca de 15 % menos dinero que los hombres, controlado por características básicas del caso.
Hecho 4. Las demandas toman mucho tiempo y parece haber poca conciliación: 30 % de los casos que empezaron en 2011 no habían terminado para diciembre de 2015; entre los que terminaron en juicio, la duración promedio fue de 2.5 años. Aun aquellos que eventualmente concilian invierten en promedio un año litigando.
Hecho 5. Desinformación: Sólo un tercio de los trabajadores entienden cuáles son sus derechos laborales. Únicamente la mitad sabe qué está reclamando en su propia demanda. La desinformación es mayor entre aquellos que contratan abogados privados.
Hecho 6. Sobreoptimismo: En los mismos casos, las probabilidades subjetivas de ganar para los demandantes y los demandados suman 1.4, indicando un exceso de optimismo. En promedio la probabilidad que los trabajadores asignan a ganar es 89 %, pero en realidad sólo 24 % reciben compensación.
Hecho 7. Baja conciliación: En México apenas el 60 % de las demandas se resuelven por conciliación de las partes sin tener que esperar a la decisión del juez, mientras que en países avanzados cerca del 90 % de las demandas alcanzan la conciliación.
Hecho 8. Abogados: Controlando por observables, los abogados privados piden para el trabajador cantidades 86 % mayores que los abogados públicos, pero esto no resulta en que los jueces les adjudiquen más dinero a sus clientes. Cerca del 20 % de los trabajadores que demandan contratan a abogados que encontraron en las escaleras de la JCA. Un estudio reciente encontró que estos abogados suelen ser de menor calidad. Es común que abogados de baja calidad convenzan a los trabajadores de que demanden incluso si es poco probable que ganen y aunque les convenga más llegar a un acuerdo, porque de esta forma los abogados tienen mayores ingresos. En más del 85 % de las demandas, el trabajador es novato —es decir: se trata de su primera demanda— y encuentra a su abogado prácticamente al azar.
Hecho 9. Atrasos en la notificación. En un estudio reciente, también documentamos que los procesos de notificación retrasan los casos a veces por años, y que cerca del 70 % de los encuestados piensa que hay problemas de corrupción en ese proceso.
Con estos datos en mente, podemos aventurar algunas posibles mejoras. Durante los últimos cuatro años hemos probado soluciones usando la misma metodología que se usa para probar las vacunas. A una muestra de usuarios de la JCA les dimos información personalizada sobre las probabilidades de ganar, los montos ganados y los tiempos transcurridos de demandas similares a las suyas. Encontramos los siguientes resultados:
• Dar información personalizada duplica la conciliación en el día que la información es recibida y cerca de 15 % en el largo plazo, pero solamente si esta información la recibe directamente el trabajador y no sólo su abogado. Además, aumenta el dinero que recibe el trabajador y se reducen los tiempos para resolver el conflicto en 13 %.
• Dar esta misma información antes de empezar una de demanda baja en 6 % el porcentaje que demanda; entre aquellos que deciden demandar, el porcentaje que usa abogados de baja calidad se reduce en 41 %.
• Dar citatorios para juntas de conciliación aumenta las conciliaciones en 31 %.
Esto es simplemente el principio de lo que estamos probando. En México existe un amplio margen para probar de esta forma qué políticas funcionan.6
Otras posibles mejoras de corto plazo son posibles. Para entenderlas, es importante recordar que para hacer valer sus derechos en los tribunales laborales, una trabajadora debe:
1. Obtener asesoría legal
2. Decidir si demanda y cómo
3. Decidir si le conviene llegar a un acuerdo o continuar con un juicio
4. Hacer que la corte notifique (cite) al acusado, para que el proceso legal pueda continuar.
5. Obtener el pago del empleador después de un fallo favorable
Cada uno de estos pasos se ve afectado por información insuficiente y asimétrica, falta de transparencia y posiblemente corrupción. En equipo con los profesores Sadka del ITAM, Christopher Woodruff de la Universidad de Oxford, y Fred Finan y Ernesto Dal Bo de Berkeley, proponemos desarrollar soluciones digitales como las siguientes:
1. Demanda en línea: Al permitir que los trabajadores presenten una demanda en línea, interrumpimos el mercado de abogados “coyote” en la puerta del tribunal y facilitamos que los trabajadores comiencen el proceso de demanda por su cuenta sin intermediarios.7 La JCA ha construido un sistema de inicio de demandas online, a través del cual ha recibido más de 30 000 demandas durante la pandemia. El sistema en línea también permitirá que los trabajadores reciban información estadística personalizada.
2. Plataforma de abogados: La ausencia de una plataforma con información de abogados socava los incentivos para que estos construyan una buena reputación, ya que su historial no es visible para clientes potenciales. Proponemos desarrollar una plataforma para buscar abogados que muestre el desempeño objetivo que han tenido en casos concluidos, y en la que estos puedan anunciarse.
3. Seguimiento de casos en línea: Los trabajadores actualmente no tienen la información necesaria para monitorear el progreso de su caso. Un nuevo sistema en línea proporcionaría esta información.
4. App de notificación: Para que comience el juicio los acusados deben ser notificados (citados) para que se celebren las audiencias. La ley exige que esto suceda dentro de los cinco días hábiles posteriores a la presentación del caso, pero generalmente toma varios meses. Estamos probando una aplicación para los notificadores que asigna los casos aleatoriamente reduciendo así problemas de corrupción.
Estas soluciones son obviamente parciales. Los problemas del acceso a la justicia son muchos, profundos y variados. Necesitamos mejor educación en derecho y control de calidad. También necesitamos una defensoría pública con más recursos o, en su defecto, un sistema de vales que permita que los trabajadores accedan a representación legal de calidad. Nuestra propuesta logística es complementaria a otros cambios urgentes.
Los tiempos son oportunos. En 2019 México aprobó una importante reforma constitucional en materia laboral con un fuerte apoyo internacional y vínculos con el nuevo tratado de libre comercio de México, Estados Unidos y Canadá. Que México esté en transición hacia un nuevo sistema de justicia laboral crea una oportunidad única para probar nuevas soluciones. Crear nuevos tribunales sin mejorar su forma de operar nos llevará a los mismos problemas en el futuro. Adicionalmente, introducir una mayor atención y transparencia en línea en tiempos de covid no sólo es acertado sino también necesario. Los cambios en papel no bastan. La Justicia con mayúscula no existe sin la modesta y ardua tarea de la implementación.
Enrique Seira Bejarano
Director del Centro de Investigación Económica del ITAM
1 Brasil, Colombia, y Costa Rica dan más información sobre la formación de sus jueces y sobre la productividad de su sistema de justicia.
2 La justicia en el ámbito mercantil ha probado ser fundamental para el funcionamiento de los mercados. La investigación académica ha mostrado que en Brasil, por ejemplo, un incremento de una desviación estándar en la congestión de juzgados los causa una reducción de 14 % (desviaciones estándar) en el número de préstamos bancarios otorgados y 12 % en la inversión de la empresas. Véase el trabajo de Jacopo Ponticelli y Leonardo S. Alencar.
3 Christopher Woodruff, Fred Finan, Ernesto DalBo.
4 Una parte importante del diagnóstico puede verse acá.
5 México no tiene un seguro de desempleo a nivel nacional y la indemnización por despido exigida por ley juega un papel similar al seguro, aunque no igual.
6 En 2019 se dio el Premio Nobel de Economía a investigadores por el uso de este método para resolver problemas de subdesarrollo.
7 Por ley eventualmente se requiere representación de un abogado, pero creemos que esta demanda inicial permitirá al trabajador entender mejor el proceso, asegurarse de que su demanda quede registrada y conseguir un buen abogado.