Introducción

La endeble evidencia estadística provista por el SNSP sugiere un efecto adverso del despliegue de las fuerzas armadas para el combate contra el narcotráfico desde 2006. Por su parte, la trayectoria histórica de nuestro sistema de procuración de justicia evidencia una relativa juventud en lo que concierne la atención de la seguridad pública como prioridad. Frente a estos dos puntos, es necesario entender cómo se originó el problema de seguridad pública. En esta segunda entrega (la primera se puede leer acá) coloco en el centro de esta transición el combate al narcotráfico en un contexto transnacional.  Pese a los abundantes escritos sobre el narcotráfico, la militarización y el impacto adverso en el respeto a los derechos humanos en México, en estas explicaciones no se consideran adecuadamente el carácter transnacional del fenómeno y las limitantes del Estado mexicano. Por el contrario, la perspectiva de derechos humanos hace un tratamiento casuístico de la problemática proveyendo pocas respuestas y mucha ofuscación. Esta entrega arguye la necesidad de nuevas perspectivas para la comprensión del problema.

El narcotráfico en la relación México-Estados Unidos: un breve repaso

El narcotráfico en México tiene sus orígenes a inicios del siglo XX con estrechos vínculos al mercado estadounidense. 1 Durante los años 30, el gobierno estadounidense estimuló el cultivo de opio por campesinos chinos en México para evitar una reducción en la oferta de morfina frente a la Segunda Guerra Sino-Japonesa.2 Al mismo tiempo, el abandono del patrón del oro en 1933 hizo que las autoridades estadounidenses comenzaran a dar un seguimiento más serio a la cuenta corriente fomentando operativos de control de la oferta durante los 40 y 50 en el campo mexicano.3 El tráfico de cocaína sería resultado de la estrategia prohibicionista de Reagan en los 80 tras la disrupción de los suministros de la cuenca del Caribe vía Miami.4 Las autoridades mexicanas controlarían la impaciencia de sus contrapartes estadounidenses mientras el sistema monetario internacional de Bretton Woods garantizaba el “privilegio exorbitante” del dólar americano en las relaciones financieras internacionales. 5 A cambio, México obtenía inversión extranjera directa para su desarrollo económico.

La evidencia histórica sugiere un cambio cualitativo importante en 1969. Bajo la administración de Nixon, un reporte presidencial estadounidense señaló a México como una importante fuente de heroína.6 El resultado sería el Operativo Intercepción que detuvo el flujo comercial fronterizo entre Estados Unidos y México el 21 de septiembre de 1969. La Drug Enforcement Agency (DEA) sería creada en 1973 formalizando la estrategia prohibicionista de la lucha antidrogas estadounidense.7 Para complementar la efectividad de los poderes de la DEA, la Trade Act de 1974 prohibía el acceso al comercio con Estados Unidos a cualquier país que no colaborase en la lucha contra el narcotráfico y obligaba al Presidente estadounidense a emitir reportes anuales que certificaran el cumplimiento con esta provisión legal.8 Este proceso de certificación incorporaría la necesidad de comprar armamento bélico y equipo técnico producido en Estados Unidos como herramienta de control de la balanza de pagos.

Por su parte, la respuesta mexicana fue reiteradamente insatisfactoria. La exasperación estadounidense culminó cuando en 1985 el agente de la DEA Enrique Camarena fue asesinado mientras realizaba una operación en territorio nacional sin la avenencia del gobierno mexicano.9 La respuesta estadounidense no se hizo esperar: en primera instancia denunció la corrupción de las autoridades mexicanas. Posteriormente, el Congreso estadounidense aprobó la Anti-Drug Abuse Act de 1986 prohibiendo la manufactura y distribución de drogas fuera de los Estados Unidos y amenazando con sanciones a todo aquel país que no actuara conforme a la Trade Act de 1974.10 En 1988, el gobierno mexicano declararía el narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional.11 El secuestro y condena en una corte estadounidense sin el debido proceso del Dr. Humberto Álvarez Machain y el Dr. José Verdugo Urquidez por el asesinato de Enrique Camarena causó nuevos problemas en la relación bilateral mientras el TLCAN era negociado en 1990.12 En este complicado contexto bilateral, la seguridad pública surgió como un tema prioritario en la agenda pública de México durante los 90.

La balanza de pagos: un aspecto olvidado

En la década de los 60, el gobierno estadounidense debía hacer frente a la paradoja de Triffin.13 El dilema consistía en la imperiosa necesidad de las autoridades monetarias estadounidenses de continuar proveyendo de suficientes dólares a la economía global para garantizar suficientes reservas al sistema monetario internacional creado en Bretton Woods. Sin embargo, conforme el gobierno estadounidense continuaba ofreciendo dólares, la promesa de valor del dólar americano se hacía cada vez menos creíble. Bajo ese régimen monetario internacional, el gobierno mexicano fue capaz de llevar a cabo la política de desarrollo estabilizador cuyo declive coincidiría con el Operativo Intercepción de 1969.

Las deficientes estadísticas disponibles de la balanza de pagos mexicana provistas por la OCDE arrojan observaciones interesantes. Para el período 1960-1970, México mantuvo una cuenta corriente balanceada con Estados Unidos. La cuenta de bienes mexicana solía tener un superávit que era compensado con un ligero déficit en servicios. Estos datos concuerdan con la política de industrialización intensiva que promovía la producción de bienes y favorecía la importación de servicios. El sector privado obtenía acceso al crédito a través de la banca estatal para el desarrollo cuya liquidez dependía del acceso a los dólares por parte del gobierno mexicano. El Operativo Intercepción en 1969, la cancelación unilateral de la convertibilidad del dólar americano al oro, así como la creación de la DEA y la instauración de un régimen cambiario de libre flotación en 1973 llegaron como una tormenta para el gobierno mexicano. Los acuerdos negociados por Eduardo Suárez en la conferencia de Bretton Woods expiraron.14



Los 70 fueron un período convulso que afectó la capacidad del gobierno mexicano para articular una estrategia efectiva de cara a la emergente estructura financiera internacional anclada en la capacidad exportadora de los países. Por un lado, se tenía la denominada Guerra Sucia.15 Las tensiones sociales tuvieron repercusiones políticas manifestadas en el intento fallido de Echeverría de impulsar una reforma fiscal que apalancara la capacidad del gobierno mexicano de continuar proveyendo crédito al sector privado.16 Frente a esta incapacidad gubernamental, la banca privada mexicana optó por los petrodólares arbitrando con las tasas de interés existentes en Nueva York y el mercado mexicano.17 El resultado fue un encarecimiento del crédito en México que repercutió en la capacidad productiva del país.

 Esta situación afectó la viabilidad de la balanza de pagos. Las limitantes en el sector exportador sólo serían resueltas con el desarrollo de los yacimientos petroleros bajo López Portillo.18 El gobierno mexicano aprovecharía esta coyuntura para crear los CETES en enero de 1978.19 No obstante, el choque Volcker de 1980 pondría en aprietos a la banca mexicana resultando en su nacionalización y la declaratoria de moratoria en el pago de la deuda exterior de 1982.20 La ambivalencia de este período (1970-1982) se refleja en las fluctuaciones de la cuenta corriente con Estados Unidos. México comienza a exportar más servicios y a importar más bienes revirtiendo la tendencia en el período previo (1960-1970).

A partir de 1983, México acumularía un déficit estructural en su cuenta corriente con Estados Unidos que aún persiste. Estas dinámicas estructurales financieras coinciden con el inicio de operaciones de la DEA en México y la renuente cooperación del gobierno mexicano con estrategias que amenazaban el sustento de las comunidades campesinas en lugares como Sinaloa, Guerrero y Oaxaca. A través de la vinculación de las disposiciones comerciales con la lucha antidrogas, el gobierno estadounidense limitó el margen de maniobra del gobierno mexicano.

México: la securitización, la militarización y la reinvención del sistema financiero internacional

En contraste a lo sugerido por el colectivo Seguridad Sin Guerra, la militarización posee una larga trayectoria histórica que está vinculada a la relación bilateral México-Estados Unidos y no a impulsos golpistas inherentes a la élite política. Así, el uso de las fuerzas armadas en México para el combate al narcotráfico data a la declaratoria del narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional por parte del gobierno de Miguel de la Madrid en respuesta a la Anti-Drug Abuse Act de 1986.21 La injerencia estadounidense por parte de los operativos encubiertos evidenciada en el asesinato del agente Camarena y los secuestros de Álvarez Machain y Verdugo Urquidez amenazaban con afectar las relaciones comerciales y financieras entre México y Estados a través de las disposiciones legales de certificación en Estados Unidos. Las negociaciones del TLCAN estaban en riesgo.

Habiendo sorteado esas rispideces bilaterales, la seguridad pública se convirtió en una prioridad en  México. Mientras que el gobierno mexicano mostraba su combate proactivo a través de anuncios de capturas, decomisos y reducción de flujos de narcóticos, las autoridades estadounidenses denunciaban la corrupción en las altas esferas de los mandos policiales. Frente al resquebrajamiento de la credibilidad del gobierno mexicano, Ernesto Zedillo inició el proceso de reforma en materia de seguridad pública que resultó en el SNSP.22 Por otro lado, la militarización iniciaría con la concentración de los esfuerzos de cooperación bilateral en las fuerzas armadas bajo el general Jesús Gutiérrez Rebollo. Rebollo abandonaría el puesto en desgracia a 18 meses de su nombramiento.23 Las primeras reformas policiales también serían resultado de esta estrategia generando una baja en la incidencia delictiva.

Durante su campaña presidencial, Vicente Fox propuso la desmilitarización. No obstante, Fox nombró al general Rafael Macedo de la Concha como Procurador General de la República en deferencia a Barry McCaffrey, zar antidrogas estadounidense.24 El impacto financiero y comercial de esta medida resultó en la provisión de equipamiento militar y entrenamiento a fuerzas especiales desde Estados Unidos, consolidando así el déficit estructural.25 Buscando mejorar la credibilidad de la policía, Fox continuó la limpieza de las fuerzas policiales despidiendo a muchos de los recipientes de entrenamiento estadounidense.26 Tras el establecimiento de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte en 2005, Fox declaró el inicio de “la madre de todas las batallas” lanzando el operativo militar México Seguro.27 En ese contexto, Felipe Calderón reforzó el despliegue de las fuerzas armadas en la calle y comenzó la negociación e implementación de la Iniciativa Mérida.28 A través de la seguridad pública, el narcotráfico y el déficit estructural se financiarían los desbalances macroeconómicos estadounidenses frente al ascenso chino.

Conclusión

Este complejo entramado de seguridad pública, combate al narcotráfico, y balanza de pagos destaca la necesidad de una visión más amplia para entender el fenómeno de la violencia que afecta al país. Asimismo, permite refutar que la militarización del país comienza con la aprobación de la Ley de Seguridad Interior en diciembre de 2017 como asegura el colectivo Seguridad Sin Guerra. Por el contrario, es más preciso argumentar que la militarización comenzó con la articulación económica y financiera que el TLCAN consolidó tras la crisis de 1982 y el establecimiento de un mecanismo coercitivo de certificación vinculado al régimen prohibicionista de Estados Unidos. Resulta necesario explorar con mayor detenimiento si la renegociación del TLCAN en 2017 ha repercutido en las dinámicas bilaterales de combate al narcotráfico. La tercera y última entrega se centrará en ese aspecto.

Samuel Segura Cobos es internacionalista, doctorante y asistente de investigación en el Centro de Finanzas y Desarrollo del Institut de Hautes Études Internationales et du Développement en Ginebra, Suiza.


1 Sandos, J. A., ‘Northern Separatism During the Mexican Revolution: An Inquiry into the role of Drug Trafficking, 1910-1920’, The Americas, Vol. 41, No. 2 (Oct. 1984), pp. 192; Reuter, P. & Ronfeldt, D., ‘ Quest for Integrity: The Mexican- US Drug Issue in the 1980s’, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 34, No. 3 (Autumn, 1992), p. 94.

2 Recio, G., ‘Drugs and Alcohol: US Prohibition and the Origins of the Drug Trade in Mexico, 1910-1930’, op. cit., pp. 31-34.

3 Davenport-Hines, R., The Pursuit of Oblivion: A Global History of Narcotics, W. W. Norton, London, 2004, pp. 346-348.

4 Reuter, P. & Ronfeldt, D., ‘ Quest for Integrity: The Mexican- US Drug Issue in the 1980s’, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 34, No. 3 (Autumn, 1992), p. 91.

5 Sandos, J. A., ‘Northern Separatism During the Mexican Revolution: An Inquiry into the role of Drug Trafficking, 1910-1920’, The Americas, Vol. 41, No. 2 (Oct. 1984), pp. 192; Walker III, W. O., ‘Control across the Border: The United States, Mexico, and Narcotics Policy, 1936-1940’, The Pacific Historical Review, Vol. 47, No. 1 (Feb 1978), pp. 92-93; Craig, R. B., ‘La Campaña Permanente: Mexico’s anti-drug Campaign’, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 20, No. 2 (May 1978), p. 108.

6 Carpenter, T. G., Bad Neighbour Policy, Palgrave MacMillan, New York, 2003, p. 12.

7 Bullington, B. & Block, A. A, ‘A Trojan horse: Anti-Communism and the war on drugs’ in Passas, N. (Ed.), Organised Crime, Darmouth Pub., Hans, 1995, p. 514.

8 Ver Título V, Sec. 502(b) y  Título V I, Sec. 606.

9 Toro, M. C., ‘The Internationalisation of Police: The DEA in Mexico’, The Journal of American History, Vol. 86, No. 2 (Sep. 1999), p. 625; Malone, D. & Khong Y. F., Unilateralism & U.S. Foreign Policy, Lynne Rienner Pub., London, 2003, p. 7.

10 Ver Título II, Sec. 2005,2024, 2030 y Título IX.

11 Reuter, P. & Ronfeldt, D., ‘Quest for Integrity: The Mexican- US Drug Issue in the 1980s’, op. cit., p. 110.

12 Toro, M. C., ‘The Internationalisation of Police: The DEA in Mexico’, p. 626.

13 Ver Triffin, R., Gold and the Dollar Crisis, New Haven: Yale University Press, 1960. Según Eichengreen, en 1929 Felix Mlynarski ya había dado una advertencia en el mismo sentido bajo el patrón de cambio-oro. Ver Eichengreen, B., Golden Fetters: The Gold Standard and the Great Depression, 1919-1939, New York: Oxford University Press, 1992, p. 203; Mlynarski, F., Gold and Central Banks, New York: The Macmillan Co., 1929, p. 89.

14 Ver Helleiner, E., The Forgotten Foundations of Bretton Woods: International Development and the Making of the Postwar Order, London: Cornell University Press, 2014.

15 Aguayo Quezada, S., ‘The Uses, Misuses and Challenges of Mexican National Security:1946-1990’ in Bagley, B. M. & Aguayo Quezada S. (Eds.), Mexico in Search of Security, Transaction Pub., London, 1993, p. 106.

16  Cárdenas, E., La política económica de México, 1950-1994, Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 86-117.

17 Alvarez, S., “The Mexican Debt Crisis Redux: International Interbank Markets and Financial Crisis, 1977-1982,” Financial History Review, April 2015, pp. 1-27.

18 Lustig, N., México: Hacia la Reconstrucción de una Economía, Ciudad de México: Colegio de México, 2002, pp. 41-184.

19 Certificados de la Tesorería de la Nación

20 Alvarez, S., “The Mexican Debt Crisis Redux: International Interbank Markets and Financial Crisis, 1977-1982,” Financial History Review, April 2015, pp. 1-27.

21 Toro, M. C., ‘The Internationalisation of Police: The DEA in Mexico’, The Journal of American History, Vol. 86, No. 2 (Sep. 1999), p. 625; Malone, D. & Khong Y. F., Unilateralism & U.S. Foreign Policy, Lynne Rienner Pub., London, 2003, p. 7.

22 https://economia.nexos.com.mx/?p=898

23 BBC News, ‘Mexico convicts former anti-drug czar‘, Consultado el 10 Octubre 2009.

24 Arzt, S., ‘La Militarizacion de la Procuraduria General de la Republica: Riesgos para la Democracia Mexicana’, Reforming the Administration of Justice in Mexico, Centre for U.S.-Mexican Studies, May 2003, p. 9-10.

25 Freeman, L. & Sierra, J. L., ‘Mexico: The Militarisation Trap’ in Youngers, C. A. & Rosin, E. (Eds.), Drugs and Democracy in Latin America: The Impact of U.S. Policy, Lynne Rienner Pub., London, 2005, p. 280.

26 Serrano, M., ‘Mexico: Narcotrafico y Gobernabilidad’, Pensamiento Iberoamericano, Fundacion Carolina, E. 2, No. 1 (2007), p. 272.

27 BBC News Service, ‘Mexican President Launches War on Drugs’, BBC News, Consultado el 31 octubre 2009.

28 Ver Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C., Perpetuar el Fallido Modelo de Seguridad: La Ley de Seguridad Interior y el Legado de una Década de Políticas de Seguridad en México contrarias a los Derechos Humanos, Primera Edición, Ciudad de México: Centro Prodh, Julio, 2017, p. 20.



PUBLICIDAD