Andrés Manuel López Obrador, presidente electo de la república, compartió un video en redes sociales el 29 de julio pasado, grabado en la Selva Lacandona, donde detalla que a partir del primero de diciembre, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) pasará a ser la Secretaría del Bienestar, la cual será dirigida por María Luisa Albores. En el video, Andrés Manuel se dedica a presentar y explicar el porqué de un programa social con el cual buscan crear empleo para 400 mil personas, mediante la siembra de un millón de hectáreas de árboles frutales y maderables.

Este video nos genera preguntas de suma importancia: ¿qué cambios en la perspectiva de las políticas sociales implica remover el término “desarrollo social” y utilizar ahora el de “bienestar”? ¿Habrá un cambio de la concepción sobre la pobreza y sus causas? ¿Los programas sociales de la nueva secretaría se centrarán en atender los problemas de empleo de las áreas rurales del país? ¿Qué hay de la pobreza urbana? En resumen: ¿Cuál es el diagnóstico que se hace del muchas veces mencionado fracaso de las políticas neoliberales (especialmente en lo que concierne a la política social del país) y en qué es diferente la actual propuesta?

Para dar algunas respuestas y reflexiones al respecto, dividí este artículo en dos partes: en la primera, hago un diagnóstico y demuestro por qué la política social de las últimas dos décadas ha fracasado en su objetivo de reducir los niveles de pobreza y mejorar el bienestar de los más desaventajados del país. En la segunda parte señalo vías propuestas para la verdadera transformación de la política social y hago una crítica reflexiva a lo que se puede vislumbrar como las posibles directrices de la política social que ejecutará el gobierno de Andrés Manuel López Obrador a partir de diciembre del presente año.

Ilustración: Adrián Pérez

El fracaso de la política social

La pobreza no ha disminuido en los últimos 24 años, es decir, en los últimos cuatro sexenios. No ha sido suficiente la creación de Programas de Transferencias Monetarias (PTM) como PROSPERA (que comenzó como PROGRESA y luego cambió de nombre a Oportunidades), 65 y más, y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a pesar que en su conjunto cuentan con un padrón de beneficiarios de más de 30 millones de personas, y han gastado de más de un billón 250 mil millones de pesos durante todos sus años activos. El porcentaje de población que se encuentra en situación de pobreza continúa por encima del 52%.1 Asimismo, ahora en el país hay 18 millones de pobres más que en 1992, según la medición oficial más reciente.2

De igual manera, los niveles de desigualdad han permanecido constantes en el mismo periodo.3 Además, es casi nulo el impacto que tienen las políticas sociales de transferencias monetarias en la disminución de la desigualdad por ingresos, ya que apenas disminuyen la desigualdad de ingresos en entre dos o tres por ciento (dependiendo del año), mientras que el promedio de la OCDE es de 27%. Si bien los PTM establecidos en los últimos años han aumentado el poder redistributivo de las políticas gubernamentales en México, éste sigue siendo casi nulo. Por ejemplo, el programa PROSPERA disminuye en una décima el coeficiente de Gini.

La razón del fracaso de las políticas sociales en disminuir la pobreza y la desigualdad se debe a su concepción errónea de dicho problema. Estos programas parten de la idea de que la pobreza es un problema de carácter individual, originado por la carencia de capital humano de las personas. Lo anterior es muy claro cuando revisamos los 3 componentes originales del PROSPERA (el cual ha sido el programa social líder de las pasadas administraciones): educación, salud y nutrición. El supuesto es que, una vez que los individuos aumenten su capital humano (CH), serán capaces de entrar o modificar su posición en el mercado laboral, de manera tal que dichos ingresos serían suficientes para sacarlos de la situación de pobreza. Dado que el objetivo del programa era romper la herencia intergeneracional de la pobreza, esta inversión se centra en invertir en CH para los hijos de las familias en pobreza (note que no necesariamente en aumentar el CH de los adultos).

Además, la exigencia de condicionalidades por parte de PROSPERA parte de que la población en pobreza no es lo suficientemente estratégica como para proveer a sus hijos de educación o para atender su salud de manera preventiva, por lo que los obliga a realizar dichas acciones condicionando el apoyo monetario al cumplimiento de estos requisitos.

Uno de los documentos fundantes de dicha estrategia detrás de los programas sociales es Poverty Alleviation in Mexico, de Santiago Levy (1991), ideólogo principal de los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). El contexto en el cual se ubica el documento era un régimen de bienestar dual que atacaba la pobreza y, sobre todo, fomentaba el desarrollo de una manera transversal, intersectorial, y que ejecutaba subsidios a bienes de consumo claves como la tortilla.

El cambio paradigmático que propuso Levy fue quitar los subsidios (que afectan la oferta y eran ineficientes, supuestamente) y transitar a transferencias directas a la población (es decir, afectar la demanda). Dicha propuesta se fundamentaba en algunos puntos clave que son trascendentales para entender la ineficacia de los programas: 1) Las transferencias se planteaban como sólo dirigidas a los pobres extremos, 2) los pobres tendrían que probar constantemente su estatus(pruebas de medios), para garantizar que se sigue apoyando sólo a los más pobres, y 3) dado el reconocimiento de lo costoso que puede ser identificar correctamente a dichos pobres extremos, se propusieron incentivos para la auto selección de los individuos: otorgar sólo beneficios [tan bajos] tales que no incentiven a los no pobres extremos a solicitarlos y sean suficientes para no crear una dependencia al Estado:

“Hay una dimensión de incentivos: las políticas que ayuden a los pobres necesitan evitar la creación de una clase de dependientes del Estado [Welfare dependants]; la estructura de incentivos debe de ser de tal manera que, en el margen, siempre beneficie a los pobres para trabajar y obtener ingresos adicionales” (Levy, 1991:51).

El aspecto fundamental de la propuesta de Levy, y que con los años parece fue clave para legitimar dichos programas, era que las transferencias deberían tener un tamaño suficiente como para permitir que los beneficiarios se levantaran y fueran a trabajar, pero no debían ser tan altas como para que los beneficiarios optaran simplemente por no trabajar.

Dicha concepción de la pobreza, y el estigma sobre los beneficiarios, dado que podrían convertirse en dependientes del Estado, aunado a las carencias presupuestales de los programas, tuvieron como consecuencia la determinación de montos de transferencias monetarias demasiado bajos que, de hecho, cada vez se han hecho más pequeños. Por ejemplo, la transferencia mensual promedio por persona de PROSPERA durante 2017 fue de 216 pesos, equivalente a 8.9% del salario mínimo.4 Es decir, el programa principal de política social de los últimos años otorga solamente siete pesos por día a sus beneficiarios. Este monto es el más bajo (a precios constantes) que se ha otorgado a las familias beneficiarias desde el año 2010.

Además, el diagnóstico de Levy falló en su concepción errónea de la pobreza, al caracterizarla como un problema principalmente rural. Ejemplo de lo anterior es que durante el arranque del programa PROSPERA y en el sexenio de Zedillo, el 93% del gasto de combate a la pobreza extrema se centró en áreas rurales, ignorando que la población en pobreza urbana equivale a dos terceras partes del total, y la mitad en cuanto a pobreza extrema (Boltvinik y Damián, 2001, ver aquí).

Si bien era obvio el error cometido, y se trató de corregir rápidamente expandiendo el programa a áreas urbanas, las consecuencias permanecen al día de hoy. De los 28 millones de beneficiarios de PROSPERA para 2016, 13 millones no se encuentran en situación de pobreza extrema5 (error de inclusión), por lo que no deberían estar en el padrón de acuerdo a las Reglas de Operación del programa, que se supone sólo beneficia a las familias en pobreza extrema. Por otro lado, todavía hay 12 millones de personas en pobreza extrema en localidades urbanas que no son beneficiarias del programa (error de exclusión). Por su parte, el error de exclusión en áreas rurales es sólo de tres millones de personas. Esto quiere decir que, si el programa PROSPERA realizara su proceso de identificación de beneficiarios correctamente, sería casi alcanzable incluir a todos los mexicanos en pobreza extrema. Desgraciadamente, el error de creer que la mayor parte de la pobreza en México era rural, sigue pesando 20 años después.

Para cerrar el análisis sobre los programas existentes de política social, es necesario señalar el fuerte estigma que pesa sobre los beneficiarios, debido a su carácter focalizado (es decir, dirigido sólo a una parte de la población con características específicas, en contraposición al universalismo que incluye a toda la población) y porque presuntamente son clientelares (y realmente en muchas casos lo son, ver aquí y aquí) y llegan a condicionar el apoyo del programa a cambio del apoyo político o de votos a favor de algún partido en particular.

En resumen, es posible sostener que los cambios en las últimas décadas en el paradigma de política social se han centrado en establecer programas de amplio alcance poblacional, pero con bajo o nulo impacto en el bienestar, focalizando los esfuerzos sólo en atender la pobreza extrema rural, no sin antes culparla de su situación, obligándola a cumplir ciertas condiciones a cambio del apoyo, sometiéndola a un fuerte estigma y riesgo de intercambio clientelar, sin que todo esto tenga como consecuencia la salida de la pobreza en el corto o largo plazo.

Además, siguen ignoradas muchas ramas de la protección social,6 tales como las prestaciones en el desempleo, las prestaciones de vejez en cuanto a cobertura de cuidados de larga duración, prestaciones a la maternidad, entre otras cubiertas parcialmente como la protección a la salud, las prestaciones de vejez en cuanto a pensiones, las familiares y por hijo, así como las de enfermedad e invalidez.

La oportunidad única de AMLO

El diagnóstico es claro. La política social no ha logrado sus objetivos. Lo señalan desde hace años académicos, sociedad civil y políticos (como el mismo López Obrador), y es indiscutible para la población que vive sus consecuencias día a día. El lema “Por el bien de todos, primero los pobres”, que fuera la principal bandera del tabasqueño cuando gobernó la Ciudad de México y cuando fue candidato en 2006, podría ser garantía de que su gobierno buscará definir una política social que ataque la pobreza y la desigualdad en el país.

La pregunta fundamental es: ¿cómo modificar la concepción de la política social? Además, para lograr dicho cambio, ¿cómo volverla legítima, de manera que reciba el apoyo de la mayoría de la población y pueda continuar el siguiente sexenio?

A la luz del anuncio de la creación de la Secretaría del Bienestar, y del anuncio al mismo tiempo de un programa de reforestación supuestamente capaz de crear casi medio millón de empleos, luce confusa la propuesta general de política social y su concepción de las causas de la pobreza y la desigualdad que está detrás de la misma. Si bien el cambio de nombre a la secretaría podría parecer incluir un término más amplio que el anterior, al hablar de “bienestar” en lugar de “desarrollo social” resulta poco claro que se hable de un paquete de 25 programas, de los cuales se decidió utilizar como bandera el programa de reforestación. ¿El gobierno de MORENA está en riesgo de cometer los mismos errores de los últimos 20 años?

Analicemos el programa de reforestación. Este programa, símbolo actual de la próxima nueva secretaría, tiene un foco particular en la pobreza rural, que genera la migración de mexicanos a Estados Unidos. Como ya comenté más atrás, uno de los principales errores del fracaso de la política social en los últimos años fue justo concebir a la pobreza en México como pobreza rural principalmente, tratando de ajustar el diagnóstico de la pobreza rural a la urbana, como si tuvieran las mismas causas y consecuencias.

De hecho, un programa con las características anunciadas por López Obrador no estaría dentro de la cartera tradicional de programas que suelen ejecutarse mediante la SEDESOL. En cambio, este programa parece asemejarse más a un programa de fomento productivo, que de igual manera podría ser ejecutado por la Secretaría del Trabajo. Esto pareciera seguir la lógica frecuentemente citada de “la gente quiere empleo, no dadivas (sic)”.

¿Cuáles serían las diferencias entre un programa de fomento productivo tradicional de las últimas décadas (los cuales han fracasado todos, por cierto) y el que se propone? Al parecer, pocas o ni una. Hasta el mismo PROSPERA cuenta ahora con un componente productivo, ejecutadodebido a las críticas hechas por no tomar en cuenta el mercado laboral y enfocarse sólo en las capacidades del individuo. Pero dicho componente no ha generado cambios sustanciales en los resultados del programa. Probaron también la ejecución del Programa Piloto “Territorios Productivos”, otro programa de fomento productivo, el cual fracasó y quedó sólo en su etapa de prueba.

El fracaso de los programas de fomento productivo se debe a que conciben la pobreza y la falta de empleo como un problema de falta de capital semilla o de arranque y capacitación de los pequeño-productores. Sí, otra vez, de vuelta a culpar al individuo y su falta de capital humano, ignorando la concentración de los mercados y el acaparamiento en ciertos componentes de las cadenas productivas. Pero no es solamente eso. Al centrarse en el individuo y su posición en el mercado laboral, ignora la desprotección social, la mercantilización de las fuentes de bienestar y la desvalorización del trabajo como factor productivo, graves problemas en México. Es decir, continúa sin ocupar al Estado de muchas de sus responsabilidades fundamentales como generador de bienestar.

Mi diagnóstico es que lo planteado al momento no implica un cambio verdadero en el paradigma de la política social. Opino que la ruta de dicho cambio debería dirigirse hacia un universalismo básico con tendencia incremental, de manera tal que comience otorgando un piso de protección básica y se dirija a dar acceso pleno a derechos sociales.7

Es importante pensar en redistribuir la carga de la provisión del bienestar, tan apoyada ahora en la familia y el mercado, transitando a un Estado que se ocupe de su provisión, y no sólo de generar empleos. La pensión universal de adultos mayores, como empezara en la Ciudad de México durante el gobierno de López Obrador, sería el ejemplo de una política de universalismo básico, pero que debería tener una tendencia incremental en cuanto a su padrón y el monto de las transferencias que otorga.

Los cambios propuestos en la política social siguen ignorando flagrantemente las deudas históricas del Estado mexicano con su pueblo en términos de protección social. ¿Cuándo vamos a debatir en serio las propuestas ya existentes sobre un Sistema Universal de Salud, que termine con la tremenda estratificación en el acceso a este derecho? ¿Qué hay del tremendo problema del cuidado, que oprime a tantas mujeres en el país? ¿Alguna manera de afrontar las inseguridades sociales provocadas por la volatilidad de los mercados, por ejemplo, mediante un seguro de desempleo, o el elefante en el cuarto que es el Ingreso Básico Universal?8

Muchos políticos y académicos, incluidos los de izquierda, suelen basar su concepción de la política social en la frase “la mejor política social es una buena política económica”. Creo que se equivocan de manera grave. Si bien es necesario un buen desempeño de la política económica para generar bienestar, no es suficiente. El Estado tiene responsabilidades que van más allá del buen manejo económico, incluso si pensamos en la generación de empleo bien pagado. Repito, eso no es suficiente.

Andrés Manuel López Obrador y su gobierno tienen la oportunidad única de transformar la política social del país y cambiar su paradigma y la concepción de pobreza de la que parte. En pocas palabras, una ruta posible sería la búsqueda del universalismo básico, algo que pareciera buscaba durante su gobierno en la Ciudad de México. Espero que el AMLO de 2018 no diste tanto del de 2000, y no olvide que, si realmente quiere seguir la premisa de “primero los pobres”, debe salir de la lógica que ha dictado la política social durante la época neoliberal.

 

Máximo Ernesto Jaramillo Molina
Candidato a doctor en Ciencia Social por El Colegio de México y economista por la Universidad de Guadalajara.


1 Para tener una cifra comparable en tantos años, utilizo la pobreza por ingresos según el cálculo de CONEVAL, en particular el de pobreza alimentaria cuya serie va de 1992 a 2016. Dicho cálculo es cercano al actual llamado “población con ingreso inferior a la linea de bienestar”. Más información aquí.

2 Para una crítica sobre la fiabilidad de los datos de la ENIGH 2016 y la respectiva medición de pobreza de ese año, ver aquí.

3 El coeficiente de Gini del ingreso monetario ha pasado de 0.527 aa 0.495 en 20 años (1994-2014), según cálculos propios a partir de los microdatos de la ENIGH.

4 Cálculos propios con datos de Coordinación Nacional de PROSPERA.

5 Cálculos propios con base en ENIGH 2016.

6 Para más información sobre las diferentes ramas de la protección social, ver el Informe Mundial sobre la Protección Social de la Organización Internacional del Trabajo 2017-2019, aquí.

7 Ver aquí para más información sobre el universalismo básico.

8 Al respecto, recordemos que ya existe una propuesta de Ingreso Básico Universal promovida por la diputada Araceli Damián, cuya implementación se planteó fuera gradual por grupos de población, de manera que fuera sostenible y construyera legitimidad a su camino.



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