Una vez pasada la turbulencia de la campaña electoral, los discursos evocativos a la historia de un país que se describe insalvable, sin rumbo, y un periodo de transición prolongado hasta lo infinito, llegó el Paquete Económico 2019.

Se trata de la primera aproximación a un modelo de desarrollo que se construye a partir del distanciamiento con estrategias de gobiernos anteriores. Por tanto, el Paquete Económico 2019 llega acompañado del escrutinio público y expectativas exacerbadas sobre el compromiso de hacer del presupuesto una herramienta para el desarrollo económico, la reducción de la pobreza y las brechas de desigualdad, bajo los ejes transversales de austeridad, honestidad y combate a la corrupción.1

Tras la aprobación en ambas cámaras de la Ley de Ingresos y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2019,2 se cuenta finalmente con instrumentos de política hacendaria, de ingresos y egresos que, en el agregado, parecen responder a la lógica del modelo de país perfilado durante todo el periodo de campaña. Se trata de un modelo personalísimo, ecléctico, conservador y de vanguardia, en las mismas proporciones, encaminado a resolver en el corto plazo la emergencia en la que se encuentra sumida la nación: los niveles inusitados de pobreza e inseguridad.

 

Ilustración: Víctor Solís

Entrando en materia, la política de ingresos del nuevo gobierno ha sido sujeta a una controversia moderada en torno a los alcances y limitaciones de su contenido. Algunos analistas coinciden en que la Ley de Ingresos fue definida de manera prudente, considerando condiciones macroeconómicas nacionales e internacionales creíbles y corrigiendo la subestimación histórica de los ingresos nacionales, cuyas implicaciones hacían posible el gasto discrecional de los ingresos excedentes cada ejercicio fiscal.

El debate se ha centrado, de manera natural, en las directrices de gasto que buscan materializar el proyecto de gobierno de la actual administración. Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) establecen entre las prioridades del gobierno propiciar una mayor tasa de crecimiento económico y definen, para ello, cuatro estrategias de inversión: i) proyectos de infraestructura en zonas de mayor pobreza y desigualdad, bajo crecimiento y poca conectividad; ii) medidas para incentivar el crédito y el ahorro; iii) estrategias de pacificación y anticorrupción; y iv) el desarrollo de capital humano de los jóvenes. El crecimiento inclusivo se convierte así en el quid de la política de desarrollo de la cuarta transformación.

El crecimiento económico en México ha rondado el 2% anual en las últimas tres décadas y, durante este periodo, se ha constituido como un factor determinante para la profundización de la pobreza y desigualdad en el país. En este ámbito, los CGPE 2019 establecen un escenario de crecimiento económico conservador: estiman 2.3% para el cierre de 2018  y una banda de crecimiento entre 1.5% y 2.5 % para 2019, así como un crecimiento real anual de entre 2.1% y 3.3% para el periodo 2020-2024.

Considerando, por un lado, la propuesta de un modelo de desarrollo centrado en el crecimiento inclusivo y, por el otro, las previsiones económicas conservadoras de los CGPE (crecer entre 2% y 3% anual), resulta evidente que la apuesta del gobierno para mejorar las condiciones de vida de la población, al menos en el corto plazo, se centra en el ejercicio eficiente y progresivo del gasto público. No es necesario crecer más para gastar mejor. Tras un análisis somero, pareciera ser esta la lógica que predomina en el diseño del primer presupuesto de la nueva administración.

El PEF 2019 estima un crecimiento del gasto neto total del 6% en términos reales, pasando de 5.2 billones de pesos aprobados en 2018 a 5.8 billones de pesos en 2019. Este aumento viene acompañado de la redistribución del gasto al interior de los diversos ramos de gobierno.

Notablemente, se reduce el presupuesto de los organismos autónomos: el INEE pierde 45 por ciento del presupuesto en 2019 con relación al aprobado en 2018; el INE disminuye un 40%; y la CRE, la CNH y el IFT, presentan una caída equivalente a un tercio de su presupuesto para este ejercicio fiscal. Algunos de los recortes más sensibles apuntan a la fase inicial de desarticulación de instituciones vinculadas a las reformas estructurales impulsadas por el gobierno de Peña Nieto: la reforma educativa y energética.

Asimismo, se identifica un direccionamiento del presupuesto federal hacia dependencias y entidades que coordinarán los proyectos prioritarios de la actual administración. Destaca el aumento a la SENER (961%) encargada de la implementación del nuevo modelo energético que contempla el fortalecimiento de PEMEX, la construcción de una nueva refinería y rehabilitación de las ya existentes; la STPS recibió un aumento de 40 mil millones de pesos (932%) para la implementación del programa Jóvenes Construyendo el Futuro; la SECTUR dobla su presupuesto en este ejercicio fiscal para la construcción y puesta en marcha del Tren Maya y, finalmente, la Secretaría de Bienestar recibió un aumento del 36% en su presupuesto dirigido a la operación de programas prioritarios como Sembrando Vida y Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores.

En el balance, la asignación del presupuesto de egresos de la federación para 2019 es un claro reflejo de las directrices del Proyecto de Nación y las promesas de campaña de Andrés Manuel López Obrador. A lo anterior se suma la política de austeridad en el sector público que implica la reducción de los salarios y prestaciones de funcionarios federales y el recorte de una quinta parte del presupuesto del Poder Legislativo y las oficinas de Presidencia.

Con la aprobación del PEF 2019, México avanza hacia la eficiencia del gasto público a través del control y ajuste del gasto corriente del gobierno (sueldos y salarios, consumo de bienes) y un aumento en la inversión dirigida a infraestructura en sectores estratégicos para el desarrollo, así como el fortalecimiento del estado de bienestar. No obstante, se identifican limitantes extremadamente sensibles por el lado del gasto que habrán de tomarse en cuenta para evitar el autosabotaje de la política pública.

La OCDE, en el documento Perspectivas económicas de América Latina 2018: Repensando las instituciones para el desarrollo 20183 señala que la eficiencia del gasto público requiere de una revisión exhaustiva de los mecanismos mediante los cuales los subsidios y los programas sociales proveen beneficios a la población.  Al día de hoy no se conoce a profundidad el diseño, objetivos y mecanismo de implementación de los programas prioritarios a los que se dirige una proporción importante del gasto social en el PEF 2019. La ausencia de un diagnóstico preciso, lineamientos de operación y mecanismo de evaluación y seguimiento, obstaculiza la verificación del impacto social4 que justifica la intervención del gobierno.

Un segundo elemento a considerar son las ampliaciones a diversos rubros del PEF 2019 materializadas al seno de la Cámara de Diputados. Estos ajustes se realizan durante el periodo de análisis y modificación del Proyecto de presupuesto (PPEF) presentado a la cámara, como producto de intensas negociaciones entre el legislativo y funcionarios de diversas dependencias. Como resultado, el PEF 2019 aumentó el presupuesto de sectores como la Secretaría de Bienestar, SEMARNAT y SADER, a través de la provisión de recursos a programas presupuestarios originalmente considerados para su reducción o eliminación en el PPEF. Por poner dos ejemplos, se recuperó el Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola operado por la CONAGUA con una asignación de dos mil millones de pesos, y el Programa 3×1 para Migrantes de la Secretaría de Bienestar recibió una ampliación de 200 millones de pesos, cuando había recibido sólo nueve millones en el proyecto. Ambos programas presentan deficiencias documentadas en su diseño, la definición de sus objetivos y mecanismos para el seguimiento de sus resultados,5 por lo que constituyen una asignación ineficiente del gasto social.

Una tercera área de oportunidad para potenciar la eficiencia del gasto público consiste en verificar la sostenibilidad de los proyectos de desarrollo financiados por el gobierno. Resulta evidente que el PEF 2019, como se mencionó en líneas anteriores, se dirige a la atención de la emergencia nacional en materia de inseguridad y pobreza. Esta estrategia de corto plazo deja de lado temas centrales para el desarrollo sostenible del país; específicamente, la reducción del  presupuesto de SEMARNAT para 2019, cercana al 20% en términos reales, compromete las acciones de conservación del medio ambiente y contención del cambio climático, lo que pone en riesgo la viabilidad del país para las futuras generaciones.

El cuarto y último punto propuesto a revisión se relaciona con el debilitamiento de organismos autónomos ligados al ejercicio de transparencia y rendición de cuentas del gobierno. Llama la atención la reducción de una quinta parte del presupuesto del INAI, que si bien ha estado sujeto a fuertes controversias relacionadas con la reserva de información sobre casos de corrupción (Odebrecht), ha sido crucial para la apertura de datos sobre violaciones a derechos humanos (Tlatlaya) y constituye una herramienta fundamental para el ejercicio de una ciudadanía informada. En este mismo tenor, el fortalecimiento de instituciones, como el INE o el CONEVAL, son pasos clave para la consolidación de un estado transparente, comprometido con la honestidad y el combate a la corrupción. Es necesario, por tanto, reconocer la contribución de instituciones autónomas a la lenta pero persistente transformación de la ciudadanía en actor clave del ejercicio democrático.

Las reflexiones vertidas hasta este punto se dirigen a potenciar una estrategia de desarrollo del país previniendo errores que en el pasado han obstaculizado el ejercicio eficiente y transparente de los recursos públicos, en detrimento de las condiciones de vida de la población en mayor atraso y desventaja. Citando a Andrés Manuel López Obrador en su discurso de toma de protesta ante la Cámara: que no sea fácil retrogradar. Hacia esta consigna se habrían de dirigir todos los esfuerzos.

 

Silvia Elena Meza
Economista por el Colegio de México y la Universidad de Sonora. Miembro de Agenda Regional de Incidencia para el Desarrollo (ARIDAC).


1 Criterios Generales de Política Económica 2019.

2 Aquí es posible consultar el Paquete Económico 2019.

3 OCDE/CAF/CEPAL (2018), Perspectivas económicas de América Latina 2018: Repensando las instituciones para el desarrollo, Éditions OCDE, París.

4 Los CGPE establecen que el gobierno “busca maximizar los recursos disponibles para el gasto social mediante una reconfiguración de los programas presupuestarios con base en el desempeño del impacto de estos en el ámbito social".

5 La Evaluación de Consistencia y Resultados (ECyR) 2017 del S217 Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola señala que el programa no tiene adecuadamente definido el problema o necesidad que atiende, eso afecta a la correcta identificación y cuantificación de poblaciones potencial y objetivo, y que la medición de resultados no refleja idóneamente los efectos que el programa está aportando al sector hidroagrícola. Asimismo, la EcyR 2017 del Programa 3X1 para Migrantes indica que el diagnóstico del programa carece de un marco conceptual sobre desarrollo comunitario, requiere redefinir la población potencia y objetivo, mejorar MIR y actualizar el diagnóstico, además que los resultados no dan cuenta del desarrollo comunitario.