La conmemoración de los 25 años de la muerte de Colosio ha representado un punto de encuentro para numerosas reflexiones, varias de ellas sobre pasajes de la vida nacional que marcaron el rumbo de México el último cuarto de siglo. Si bien los medios y la vox populi han volcado los reflectores sobre el entramado político que rodearon su muerte, las siguientes líneas proponen encauzar la atención hacia el origen de la instancia encargada de dirigir la política social en el país de la mano del político sonorense, para verter, posteriormente, algunas ideas sobre su destino en tiempos de la Cuarta Transformación.

Dos años antes de lanzar su célebre discurso frente a una Plaza de la República abarrotada, antes de compartir su visión, no de un sueño, sino de la realidad irrebatible de un pueblo sacudido por la crisis de instauración del modelo neoliberal, Colosio era nombrado el primer Secretario de Desarrollo Social en México. 

Ilustración: Patricio Betteo

La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) fue creada en 1992 a través de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que conjuntó las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), instancia responsable de la operación del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), en una sola dependencia. La herencia de la SEDUE y la SPP confirieron a la SEDESOL las atribuciones para formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social en el país, aunado a acciones en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos, desarrollo regional, vivienda y ecología. Sin embargo, es directamente del PRONASOL, programa insignia del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, que la SEDESOL retoma su vocación social y objetivo fundacional: el abatimiento de la pobreza.

Algunas de las funciones que dieron origen a la SEDESOL fueron transferidas con el tiempo a otras secretarías, sin embargo, sus atribuciones enmarcadas en el desarrollo social de la población en mayor rezago brindaron a la secretaría una posición política privilegiada que, combinada con el amplio alcance territorial de sus acciones, impulsó la carrera de varios de sus titulares hacia nuevas fronteras del servicio público. Por poner un ejemplo, de las filas de SEDESOL salieron candidaturas presidenciales, desde el mismo Luis Donaldo Colosio, quien inaugura con ello la historia de esta secretaría, hasta Josefina Vázquez Mota, Ernesto Cordero o José Antonio Meade.

Ninguno de los exsecretarios de desarrollo social, sin embargo, logró concretar el paso de la SEDESOL al Palacio Nacional. Por el contrario, varios de los políticos que tomaron las riendas de la política social del país abandonaron esta secretaría seguidos por un halo indisoluble de suspicacias. Lo que pareciera ser producto de la creencia popular supersticiosa en torno a quien ocupe el encargo máximo en la SEDESOL, en realidad se sustenta en el carácter extremadamente sensible de las atribuciones y facultades de la secretaría.

La SEDESOL dirigía sus esfuerzos al alivio y contención de la pobreza que, a su vez, era (es) considerada producto del abandono de la población por el estado a la libre asignación del mercado. Nacía, pues, para subsanar la contradicción entre el modelo económico y el desarrollo de la población más vulnerable, los que no estaban destinados a ganar con el neoliberalismo: indígenas, campesinos, excluidos urbanos. Aunado a ello, no transcurrió mucho tiempo para que señalamientos en torno al tráfico con la pobreza desde la SEDESOL cubrieran de forma recurrente los titulares en épocas electorales —un pobre un voto— desvirtuando los fines de la secretaría y su papel como encargada de la política social.

No obstante, mucho se ha recorrido desde la instauración de un nuevo modelo económico en el país hasta nuestros días, cuando se declara, desde el estrado presidencial, la muerte del neoliberalismo. Resulta oportuno, por tanto, reflexionar sobre los resultados que ha tenido esta secretaría, la evolución de la problemática social en estos 25 años y, derivado de ello, la pertinencia de su diseño y atribuciones en épocas de la cuarta transformación.

El México de profundas privaciones sociales, que Colosio percibía los días previos a su fallecimiento, persiste casi inalterado tras poco más de dos décadas de impulso al desarrollo social. Según los datos del CONEVAL sobre la evolución de la pobreza en México, la población sin ingresos para llevar una alimentación nutritiva, balanceada y de calidad aumentó de 18.6 millones en 1992 a 24 millones en 2016. Asimismo, la población con ingresos insuficientes para cubrir, además de sus necesidades alimentarias, servicios de salud, educación, vestido, vivienda y transporte, se incrementó en cerca de 20 millones de personas desde la creación de la SEDESOL hasta la última medición disponible en 2016.

Bajo el método de medición actual de la pobreza en México, el ingreso es sólo una de las dimensiones de análisis de las condiciones de vida de la población. A pesar del empeoramiento del entorno económico en las últimas décadas, se han registrado avances en los niveles de acceso a servicios asociados a los derechos sociales de la población, como lo demuestran las mediciones de pobreza de 2008 a 2016: la proporción de personas en carencias por acceso a la salud, seguridad social, alimentación, vivienda y rezago educativo han disminuido desde la década de los noventas a la fecha.

En la actualidad, el 43.6% de la población vive en situación de pobreza, es decir, 53.4 millones de personas, aproximadamente uno de cada dos mexicanos. Si bien no es posible aproximar, en estas brevísimas líneas, una conclusión sobre el éxito o fracaso de la SEDESOL, sí es posible concluir que el reto que enfrenta la política social, cuyo encargo reside en la hoy denominada Secretaría del Bienestar, ha aumentado en número y complejidad.

Desde la turbulencia política y social de los noventa que enmarcó la tragedia de Colosio, hasta la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la presidencia de México, la política social se ha visto transformada. En su giro más radical se encuentra la desaparición del programa icónico de la política nacional de combate a la pobreza en las últimas tres décadas, Prospera (antes Oportunidades, antes Progresa, antes Solidaridad), para dar lugar a un programa de becas universales a estudiantes de educación básica. Lo anterior, aunado a la eliminación de intermediarios como parte de la mecánica de operación de los programas sociales y la tendencia hacia la universalidad de transferencias monetarias como panacea de la política social.

En este entramado de rediseños institucionales a golpes de timón matutinos, la Secretaría de Bienestar asume las atribuciones y funciones de la SEDESOL y encuadra su labor en fortalecer el bienestar, el desarrollo, la inclusión y la cohesión social en el país, a través de tres directrices: el combate a la pobreza, la atención de los sectores sociales más desprotegidos y el fomento de los derechos de la niñez, de la juventud, de los adultos mayores, de los pueblos indígenas y de las personas con discapacidad.

Para el cumplimiento de sus atribuciones, la secretaría cuenta, en 2019, con un presupuesto aprobado que asciende a 150 mil millones de pesos para la operación de trece programas federales dirigidos a la entrega de subsidios o la prestación de servicios públicos. Los apoyos de estos programas se orientan, según lo definen sus objetivos, a promover la mejora del ingreso de campesinos, artesanos y del sector social de la economía; a la inclusión de grupos vulnerables al desarrollo mediante transferencias monetarias (adultos mayores, personas con discapacidad) o el otorgamiento de apoyos no monetarios (mujeres, jóvenes, adultos mayores); al impulso del desarrollo comunitario y el fortalecimiento de la sociedad civil.

Partiendo del diagnóstico de la realidad social del país y el objetivo orientado a la concepción amplia de bienestar que sustituye la noción tradicional de desarrollo, es necesario verificar si la estrategia de intervención de cada uno de los programas sociales que coordina la secretaría abona a la solución del problema social. La miscelánea de apoyos que coordina la Secretaría de Bienestar, algunos como herencia de la administración pasada y otros de nueva creación, invita al análisis de su vocación y relevancia para el diseño institucional y la estrategia del gobierno actual para la atención de la población en condiciones de atraso.

A reserva de conocer los efectos de la desaparición de Prospera en las condiciones de vida de la población,  a través de estudios y metodologías rigurosas, con la pérdida de este programa se diluye el enfoque de fortalecimiento de capacidades asociadas a la educación, alimentación y salud de la población; por el contrario, toma fuerza una orientación de la política hacia inclusión de sectores sociales en condiciones de vulnerabilidad: niños, niñas y adolescentes, personas jóvenes, adultas mayores, indígenas y con discapacidad. Bajo esta lógica, la Secretaría de Bienestar podría abonar a la transversalidad del enfoque de desarrollo, ahora bienestar, como coordinadora de las transferencias monetarias a grupos en situación de vulnerabilidad para el abatimiento de las barreras a la inclusión social y como rectora de la política de atención a estos sectores de población.

Este nuevo enfoque implicaría la re-sectorización de los programas sociales que salen de esta estrategia de atención, por ejemplo, aquellos que se dirigen a potenciar el ingreso de los artesanos (FONART) u organismos del sector social (INAES) podrían operarse a través de la Secretaría de Economía potenciando la complementariedad y sinergias con otros programas del ramo o, bien, el programa de impulso al ingreso de los campesinos (Sembrando Vida), que podría abordarse desde un enfoque productivo través de SADER o de sustentabilidad ambiental, bajo la tutela de SEMARNAT.

A más de dos décadas del origen de la SEDESOL, el modelo de una sola dependencia como responsable del éxito o fracaso de la implementación de la política social se encuentra superado y se debería perseguir un modelo transversal que comparta el objetivo de combate a la pobreza, igualdad e inclusión social entre los sectores relevantes del ámbito federal. Hacer de todos partícipes del desarrollo.

 

Silvia Elena Meza
Economista por el Colegio de México y la Universidad de Sonora. Miembro de Agenda Regional de Incidencia para el Desarrollo (ARIDAC).