De manera recurrente, analistas y políticos han señalado de clientelista a la política social instrumentada por la administración de Andrés Manuel López Obrador.1 El argumento es que, de alguna manera, las transferencias monetarias, que son el núcleo de la política social, condicionarán el voto de las personas que las reciben en futuras elecciones.

En otro texto analicé esta idea y concluí que, a inicios de 2019, algunos elementos sugerían que la política social del nuevo gobierno no podía clasificarse de clientelista, pero también señalé algunos asuntos a considerar para disminuir las oportunidades de discrecionalidad en el funcionamiento de los programas. La orientación universal de los programas es el principal soporte de dicha conclusión.

En efecto, programas como el de pensiones para personas adultas mayores, las transferencias monetarias para personas con discapacidad o las becas para estudiantes, aspiran a atender a todas las personas que cumplan con los criterios de selección (tener una edad mínima, tener una discapacidad o ser alumno de una escuela pública). Las políticas clientelistas, en contraste, se caracterizan por otorgar beneficios a las personas en función de sus preferencias partidistas, por lo que también son discrecionales: los políticos deben tener la capacidad de seleccionar quién tiene acceso a los bienes.2 Los programas universales dejan muy poco espacio para la discrecionalidad, por lo que difícilmente pueden convertirse en una fuente de clientelismo.

Ilustración: Raquel Moreno

Otra crítica que se ha formulado a estos programas sociales es que los documentos que orientan su funcionamiento tienen una baja jerarquía en el sistema jurídico.3 Esto va en contra del principio de institucionalización del enfoque de derechos humanos, el cual exige establecer las políticas sociales en el marco legislativo nacional, de tal manera que haya certidumbre en su funcionamiento y continuidad.4 El 26 de noviembre de 2019, el presidente envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de ley para reformar el artículo 4º de la Constitución con el objetivo de dar rango constitucional a la pensión para personas adultas mayores, al programa de atención a personas con discapacidad, a las becas para estudiantes y a la reforma recientemente aprobada por el Congreso de la Unión para dar atención médica gratuita e integral a las personas excluidas de la seguridad social contributiva.5 De aprobarse esta iniciativa, el país avanzaría de manera significativa en el establecimiento en un Estado de bienestar y los derechos sociales que les son inherentes (tal como se menciona en la iniciativa de ley), alejando así la amenaza del clientelismo.

Sin duda, la institucionalización de estos cambios constituiría un gran avance en términos de bienestar para la población mexicana. Pero considero que se deben tomar en cuenta algunos elementos fundamentales para instaurar un Estado de bienestar. En primer lugar, se debe garantizar un presupuesto suficiente para financiar las transferencias monetarias y servicios de salud. En el artículo tercero transitorio de la iniciativa se establece que el presupuesto para estas prestaciones no puede ser inferior en términos reales al del año inmediato anterior. Sin embargo, esta previsión es muy laxa y no garantiza un financiamiento suficiente y sostenible de los programas sociales.

Una acción que podría contribuir a la suficiencia y sostenibilidad del presupuesto es establecer claramente la manera en la que se financiarán los programas. Una alternativa es que por ley se destine a este fin el monto recaudado por ciertos tipos de impuestos (por ejemplo, a las ventas de empresas tabacaleras o al consumo de productos con efectos nocivos en la salud).6 Además, es importante que se diversifiquen las fuentes de financiamiento y que sean progresivas. En el caso de los programas que otorgan prestaciones similares a las que ofrecen la seguridad social contributiva, pensiones y salud, convendría que se pensara en la articulación entre contribuciones basadas en el salario y otras fuentes para sufragar el costo de la provisión de prestaciones a toda la población, independientemente de su situación laboral.

Esto último conduce a un elemento adicional: considerar la integración entre prestaciones contributivas y no contributivas. Tradicionalmente, los programas no contributivos de pensiones y de afiliación a servicios de salud han ofrecido niveles inferiores de protección de los que ofrecen las instituciones de seguridad social. La creación del Instituto Nacional de Salud para el Bienestar busca ofrecer mayores niveles de protección a la población sin seguridad social, pero no tiene como uno de sus objetivos principales la articulación entre el instituto y las otras instituciones públicas de salud.7 Aparte de la discusión de los detalles administrativos, lo fundamental es que el objetivo sea que todas las personas disfruten en igualdad de condiciones su derecho humano a la seguridad social.

Para establecer el Estado de bienestar que se aduce en la exposición de motivos de la iniciativa mencionada arriba, es fundamental crear un conjunto de programas que provean servicios de cuidado a las personas en las distintas etapas de su curso de vida. Esto es de particular importancia en las primeras y en las últimas etapas, así como para las personas con discapacidad. En este último caso, se deben proveer cuidados adecuados al tipo de discapacidad que tenga la persona, sea motriz, sensorial, psicosocial o intelectual. La provisión de estos servicios es necesaria para que las personas ejerzan sus derechos y tiene la ventaja de que puede liberar del trabajo de cuidados no remunerado a las mujeres, que tradicionalmente se han ocupado de proveerlos y tengan la oportunidad de conseguir un trabajo remunerado.

Finalmente, se tiene que garantizar en la legislación secundaria que no habrá espacio para la discrecionalidad en la instrumentación de los programas que se busca consagrar en la Constitución. Se tienen que reducir al mínimo las oportunidades para que los funcionarios públicos condicionen los programas sociales a las lealtades partidistas y comportamiento electoral de las personas.

 

Miguel Ángel Ramírez Villela
Investigador en políticas públicas en la Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Estudió Política y Gestión Social en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, y Ciencia Política en El Colegio de México.


1 El texto de María Amparo Casar (“El gran benefactor”, nexos, febrero de 2018) fue uno de los principales detonadores de esta discusión.

2 Herbert Kistchelt y Steven Wilkinson, “Citizen-Politicians Linkages: an Introduction”, en Herbert Kistchelt y Steven Wilkinson (eds.), Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition, New York, Cambridge University Press, 2007.

3 México Evalúa y Animal Político, “El gobierno gastará casi 120 mil millones en programas prioritarios sin reglas de operación”, Animal Político, 6 de marzo de 2019. Consultado el 19 de marzo de 2019.

4 Simone Cecchini y María Nieves, “El enfoque de derechos en la protección social”, en Simone Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez y Cecilia Rossel (eds.), Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización, Santiago, CEPAL, 2015.

5 Cámara de Diputados LXIV Legislatura, Gaceta Parlamentaria, 26 de noviembre de 2019, Anexo III.

6 Recientemente, la Conferencia Interamericana de Seguridad Social presentó una propuesta de reforma al sistema de pensiones mexicanos que contempla la creación de impuestos etiquetados para financiar el sistema mixto y con pensión universal no contributiva. Ver: Jorge Tonatiuh Martínez Aviña, “México: una propuesta para un nuevo sistema de pensiones”, Nota Técnica, núm. 1, 2019.

7 En repetidas ocasiones, funcionarios de la Secretaría de Salud han argumentado que se busca establecer una red integrada de servicios, pero no han dado detalles de la manera en la que funcionaría.